II SA/Wa 1072/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Adam Lipiński, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], którą odmówił A.G. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887, z późn. zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ podał też, że przyznanie tego świadczenia wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 83 ustawy, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Podał też, że przepis ten może mieć ponadto zastosowanie tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na zasadach ogólnych. Organ wskazał, że w świetle art. 83 ww. ustawy tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez wnioskodawcę wymogów koniecznych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Następnie organ wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest powszechnie pogląd, iż za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania ww, art. 83, uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Dodatkowo wskazał, iż okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie lub trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Organ podkreślił, że pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie, ale zaistnienia w sprawie szczególnych okoliczności usprawiedliwiających niemożność uzyskania danego świadczenia w trybie zwykłym (por. wyrok WSA z dnia 24.02.2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1923/09). Organ stwierdził, że po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których A.G. nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nie wykazała ona bowiem, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miała wpływu. Organ zauważył ponadto, iż przyznanie świadczeń przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek na ubezpieczenia społeczne. Jak zaś wynika z akt rentowych, na przestrzeni 50 lat życia, tj. do dnia ustalenia całkowitej niezdolności do pracy wnioskodawczyni posiada udokumentowany okres składkowy wynoszący jedynie 11 lat i 13 dni, okresów nieskładkowych i nieskładkowych. Natomiast w ocenianym do uprawnień 10-leciu, przed dniem powstania całkowitej niezdolności, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - został udowodniony staż pracy wynoszący tylko 2 lata, 4 miesiące i 8 dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Organ wyjaśnił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności (por. wyrok WSA z dnia 17.12.2007r., sygn. akt II SA/Wa 815/07 i wyrok NSA z dnia 9.10.2008r" sygn. akt I OSK 378/08). Z dokumentacji zaś znajdującej się w aktach rentowych wynika, że w okresach od [...] lipca 1987 r. do [...] sierpnia 1989 r., od [...] lutego 1996 r. do [...] sierpnia 1997 r., od [...] maja 2000 r. do [...] listopada 2001 r., od [...] lutego 2002 r. do [...] sierpnia 2009 r. oraz od [...] października 2009 r. do [...] grudnia 2013 r. przez ponad 15 lat nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia objęty ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Organ podał też, że jakkolwiek art. 83 ww. ustawy nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu ubezpieczenia lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, to jednak przyczyny, dla których ubezpieczony nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt: I OSK 1328/05). Całkowita niezdolność do pracy została u wnioskodawczyni ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] września 2016 r. na podstawie przedłożonej dokumentacji medycznej, dotyczącej leczenia od [...] listopada 2015 r, a zatem, zdaniem organu, nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Odnosząc się zaś do pisma z dnia z [...] maja 2017 r., w którym A.G. wskazywała, że jest chora od 30-go roku życia, organ stwierdził, że samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Nadto wskazał, że w judykaturze od dawna utrwalony jest pogląd, w świetle którego ustalenie początków niezdolności do pracy nie może opierać się na dowolnych przypuszczeniach, lecz konieczne są dowody zawierające dokładne dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty lub czasu powstania niezdolności (por. wyrok SN z dnia 24.07.1967 r., sygn. akt III URN 10/67). Organ podkreślił, że fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy jest całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 2243/02). Zgodnie z art. 14 ust. 3 ww. ustawy, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej. Skoro zatem orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS została wnioskodawczyni uznana za całkowicie niezdolną do pracy od [...] listopada 2015 r., to organ uznał, że nie mógł przyjąć innej daty powstania tej niezdolności do pracy. Odnosząc się zaś do sytuacji materialnej wnioskodawczyni organ wskazał, że wprawdzie przedstawiona sytuacja materialna jest niewątpliwie bardzo trudna, jednakże nie stanowi ona wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wskazał bowiem, że świadczenia na podstawie przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie są świadczeniami socjalnymi, przyznawanymi jedynie według potrzeb, lecz są świadczeniami z ubezpieczeń społecznych, za czym przemawia sam fakt zamieszczenia powyższego przepisu właśnie we wspomnianej ustawie. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi A.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o zmianę decyzji i dopuszczenie dowodu z zaświadczenia o stanie zdrowia wystawionego przez lekarza psychiatrę I.W. Z podobnym wnioskiem dowodowym wystąpił również pismem z dnia [...] listopada 2017 r. pełnomocnik z urzędu ustanowiony w sprawie. Sąd postanowił uwzględnić wskazane wnioski dowodowe. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS, wniósł o jej oddalenie skargi i utrzymanie decyzji Prezesa ZUS z dnia [...] maja 2017 r. znak [...] w mocy, powołując argumenty zawarte już w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga A.G. zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na tle rozpoznawanej sprawy konieczne jest podkreślenie, iż dla każdego postępowania administracyjnego kluczowe znaczenie ma należyte ustalenie stanu faktycznego sprawy, gdyż tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe określenie zakresu praw i obowiązków strony tego postępowania. Ustalenie zaś stanu faktycznego sprawy winno nastąpić przy zachowaniu pełnej i poprawnej procedury. Merytoryczna kontrola dokonywana przez sąd administracyjny może dojść do skutku jedynie w warunkach wyczerpujących istotę zagadnienia ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozpatrujący sprawę oraz odpowiedniego - zgodnego z art. 107 § 3 K.p.a. - uzasadnienia decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż z przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a. wynika, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne (vide: wyrok NSA z dnia 17 maja 1994 r., sygn. akt SA/Lu 1921/93, LEX nr 26517). W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ nie uczynił zadość wskazanym wyżej obowiązkom. Wskazać należy, że organ pozostawił poza swymi rozważaniami kwestię ustalenie względem skarżącej częściowej niezdolności do pracy od 17 lipca 2012 r. Ponadto organ nie wziął pod uwagę istotnego faktu, a mianowicie że ta częściowa niezdolność do pracy, została orzeczona wobec skarżącej z uwagi na chorobę psychiczną oraz, że niezdolność ta, zdaniem komisji istnieje od 1989 r. a jedynie ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2012 r. Organ nie przeanalizował również kwestii podnoszonych przez skarżącą, wskazujących na niemożność podjęcia zatrudnienia ze względu na zaburzenia psychiczne już w okresie znacznie poprzedzającym datę ustalenia częściowej niezdolności do pracy. Skarżąca podała bowiem, we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. o przyznanie tego świadczenia, że choruje od 30 roku życia na schizofrenię, a w 2014 zdiagnozowano u niej stwardnienie rozsiane. Podała też, że od dłuższego czasu ma problemy z chodzeniem i utrzymaniem równowagi. Prezes ZUS rozpoznając wniosek A.G. z dnia [...] marca 2017 r. 2015 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku w ogóle nie rozważył powyższych okoliczności. Organ skupił się na tym, że skarżąca na przestrzeni 50 lat życia, tj. do dnia ustalenia całkowitej niezdolności do pracy posiada udokumentowany okres składkowy wynoszący jedynie 11 lat i 13 dni, okresów nieskładkowych i nieskładkowych. Natomiast w ocenianym do uprawnień 10-leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – posiada udowodniony staż pracy wynoszący 2 lata, 4 miesiące i 8 dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Ponadto, że do powstania całkowitej niezdolności do pracy, wystąpiły przerwy w opłacaniu przez nią składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe oraz, że całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona od listopada 2015 r. Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącej, że występujące przerwy w jej zatrudnieniu spowodowane były złym stanem zdrowia organ podkreślił, iż samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. Fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy emerytalnej jest bowiem całkowita niezdolność do pracy wnioskodawcy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. W ocenie Sądu powyższe ustalenia zostały dokonane przez organ z pominięciem istotnych w sprawie okoliczności. Przede wszystkim należy zauważyć, że ocena, czy w danym przypadku zachodzi przesłanka "szczególnych okoliczności" nie może być dokonywana w każdym przypadku wedle z góry określonego schematu. Każda sprawa winna być oceniana indywidualnie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, które mogą mieć istotne znaczenie w sprawie. Niewystarczające jest zatem proste zsumowanie okresów składkowych i nieskładkowych wnioskodawczyni, wskazanie przerw w tych okresach i sprawdzenie, czy w okresie tych przerw była ona zdolna do pracy. Takiej analizie musi towarzyszyć również sprawdzenie, czy w danym przypadku istnieją także inne okoliczności, które mogą powodować, że przesłanka zaistnienia szczególnych okoliczności, z powodu których wnioskodawczyni nie spełnia warunków przewidzianych w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych do uzyskania prawa do emerytury lub renty, jest spełniona. Zatem, problemy zdrowotne, z którymi, mimo braku orzeczenia o niezdolności do pracy zmagała się skarżąca jeszcze od 1989 r., mogły stanowić szczególną przyczynę, która uniemożliwiła jej wypracowanie odpowiednio dłuższego stażu ubezpieczeniowego przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, a tym samym nabycie przez nią prawa do renty w trybie zwykłym. Powyższych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności Prezes ZUS jednak nie zbadał, szczególnie że skarżąca działała na etapie postępowania administracyjnego bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Niewyjaśnienie przez organ wskazanych wyżej okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie, mając na względzie dyspozycję art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., uzupełnić materiał dowodowy w zakresie umożliwiającym wyjaśnienie wskazanych wyżej wątpliwości, a następnie dokonując oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, wyjaśnić szczegółowo w uzasadnieniu decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a., na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygniecie. Organ powinien przy tym mieć na względzie, że kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Szczególne okoliczności to zatem nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Organ w toku ponownego rozpoznania sprawy powinien też pamiętać o wynikającym z art. 10 § 1 K.p.a. obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji umożliwić jej wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.