II SA/Wa 1165/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędziowie WSA Ewa Grochowska - Jung WSA Ewa Pisula - Dąbrowska (spr.) Protokolant ref. staż. Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z dnia 22 lutego 2010 r. nr [...], którą to decyzją odmówiono M. W. pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszowi Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W motywach uzasadnienia organ wskazał, że w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej M. W. był współwłaścicielem w ½ lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Wyjaśnił, że stosownie do art. 90 ustawy o Służbie Więziennej prawo do pomocy jest świadczeniem ekwiwalentnym w stosunku do świadczenia rzeczowego w postaci otrzymania lokalu w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 85 ustawy o Służbie Więziennej. Prawo do takiej pomocy posiadają zatem funkcjonariusze, którzy spełniają warunki do przydzielenia im lokalu z art. 90 ust. 1 w zw. z art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o SW. Wskazał, powołując się na uchwałę w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 7/08), że dokument świadczący o zobowiązaniach zaciągniętych przez funkcjonariusza w związku z uzyskaniem lokalu mieszkalnego ma tylko za zadanie potwierdzić fakt poniesienia tego wydatku. Twierdził, że z faktu zawarcia umowy o spłatę zobowiązań finansowych zaciągniętych na cele mieszkalne nie można wywodzić uprawnień do żądania w każdym czasie pomocy finansowej na spłatę wydatków poniesionych w związku z uzyskaniem lokalu. Reasumując, organ uznał, że wniosek M. W. z dnia 22 listopada 2009 r. złożony został już po nabyciu lokalu (udziału), które nastąpiło 6 października 2009 r. (akt notarialny Rep. A Nr [...]), co oznacza, że w dacie złożenia wniosku miał on zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, co wyklucza możliwość przyznania pomocy finansowej. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. W. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz jej poprzedzającej, skarżący podniósł, że stałą praktyką organu było przyjmowanie wniosków o dofinansowanie po sfinalizowaniu zakupu lokalu na podstawie załącznika w postaci podpisanej umowy. Zarzucił, iż organ dokonał niewłaściwej wykładni art. 91 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. Podniósł też, że art. 90 ust. 1 ustawy o SW nie limituje czasu przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej oraz nie określa w jakiej dacie może być złożony wniosek o przyznanie tego świadczenia. Zdaniem skarżącego dokonana przez organ wykładnia jest sprzeczna z intencją ustawodawcy i stanowi próbę obejścia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Bezsporne w sprawie jest, iż w dniu 6 października 2009 r. aktem notarialnym Rep. A Nr [...] skarżący (wspólnie z K. S.) na rynku wtórnym od małżonków K. nabyli udziały po ½ do prawa do spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego w budynku położonym przy ul. [...] w [...] o pow. użytkowej 62,50 m2. W akcie notarialnym w § 6 pkt 1 przywołane zostało oświadczenie [...] o udzieleniu nabywcom kredytu mieszkaniowego na kwotę [...] na 30 lat. Z § 6 pkt 7 tegoż aktu wynika, że tytułem zabezpieczenia spłaty ustanowiono hipotekę kaucyjną. W dniu 15 października 2009 r. (k-20) M. W. złożył oświadczenie o nabyciu w dniu 6 października 2009 r. prawa do tegoż lokalu. Dyrektor Aresztu Śledczego w [...] decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] stwierdził wygaśnięcie uprawnień funkcjonariusza do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania od dnia 6 października 2009 r. W dniu 22 listopada 2009 r. M. W. wniósł wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy nabycie przez funkcjonariusza Służby Więziennej prawa do lokalu mieszkalnego (6 października 2009 r.) przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej (22 listopada 2009 r.), o której mowa w art. 90 ust. 1 ustawy z 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) wyklucza samo przez się przyznanie tej pomocy. Powyższe zagadnienie było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OPS 7/08. Z tezy tej uchwały jednoznacznie wynika (wbrew ustaleniom organu), że nabycie lokalu przed złożeniem wniosku nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. W motywach uzasadnienia powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż przepis art. 90 ust. 1 ustawy określa tylko krąg osób uprawnionych i cel, na jaki powyższe świadczenie jest przeznaczone. Nie precyzuje natomiast innych kryteriów uzależniających możliwość przyznania takiej pomocy finansowej. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych dość powszechnie przyjmuje się, że art. 90 ust. 1 tej ustawy nie może być traktowany jako samoistna i wyłączna podstawa roszczeń o takie świadczenie, a w procesie wykładni tego przepisu nie można poprzestać na językowych dyrektywach interpretacyjnych i należy dokonywać wykładni systemowej i celowościowej, mając na uwadze rozdziale ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy" (wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1332/05, LEX nr 299245). W tym zakresie podstawowe znaczenie mają regulacje zawarte w art. 85 powołanej ustawy. Ich istotą jest zapewnienie funkcjonariuszom w służbie stałej odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Chodzi tu o lokal mieszkalny w miejscowości, w której funkcjonariusz na stałe pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, a także o lokal o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej, a zatem o wielkości uwzględniającej stan rodziny funkcjonariusza, jego stopień służbowy lub zajmowane stanowisko, normy dodatkowe przysługujące uprawnionym członkom rodziny oraz jednostkowe normy powierzchni mieszkalnej (art. 85 ust. 1 i 2 oraz art. 86 ustawy). Potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza Służby Więziennej mogą być zaspokajane w różny sposób. Podstawową formą pomocy funkcjonariuszom w uzyskaniu mieszkania jest przydział w drodze decyzji administracyjnej lokalu z zasobów mieszkaniowych określonych w art. 87 ust. 1 ustawy. Dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano, w grę mogą wchodzić inne przewidziane ustawą świadczenia, w tym pomoc finansowa, o jakiej mowa w art. 90 ust. 1 ustawy. Omawiana pomoc finansowa zatem jest alternatywną formą spełnienia prawa do lokalu mieszkalnego oraz konsekwencją niezrealizowania uprawnienia funkcjonariusza, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego. Powyższe założenia, wynikające z interpretacji przepisów ustawowych, korespondują z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235), w którym wprost przyjęto, że to świadczenie przyznaje się funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Oba uprawnienia powiązane są w sposób oczywisty z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej oraz tylko do czasu występowania tej przesłanki mogą być realizowane. Pomoc finansowa w rozumieniu omawianych przepisów, to przyznanie środków, których celem jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi części wydatków ponoszonych przez niego na uzyskanie domu (lokalu mieszkalnego). Tak więc po stronie funkcjonariusza musi występować wydatek już poniesiony albo taki, który wkrótce ma nastąpić. Dokumenty, które starający się o pomoc finansową jest zobowiązany przedstawić, mają jedynie ten fakt potwierdzać. Taki zatem jest cel unormowania zawartego w § 5 ust. 3 cytowanego rozporządzenia. Z samego tego unormowania nie można wyprowadzać wniosku, że skoro fakt ponoszonych przez funkcjonariusza wydatków może potwierdzać nie tylko umowa przedwstępna, ale także umowa kupna domu czy lokalu (art. 5 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia), to uprawnienie do pomocy finansowej należy oceniać na dzień nabycia domu (lokalu), niezależnie od daty złożenia wniosku. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 90 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, Minister Sprawiedliwości otrzymał upoważnienie do określenia jedynie wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, a także rodzajów dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy. Nie ma natomiast takiego upoważnienia co do określenia warunków nabycia prawa do uzyskania pomocy finansowej. Prawo to określa bezpośrednio ustawa o Służbie Więziennej w art. 90 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1. Nie można tego prawa wywodzić w drodze interpretacji rozwiązań prawnych wynikających z aktu wykonawczego. Prawo do uzyskania świadczenia zatem (jego cel i zakres) należy oceniać jedynie według przepisów ustawy (wyroki NSA z dnia 18 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1220/04, LEX 164737 oraz z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1371/05, LEX nr 281357). Ponadto trzeba podkreślić, że przewidziana ustawą pomoc finansowa nie została ukształtowana jako prawo z tytułu samego pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej. Nie może być też ona uznawana za dodatkowy przywilej tej grupy zawodowej, co musiałoby budzić uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99 (ONSA 1999, z. 3, poz. 77) oraz Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt SK 1/00 (OTK 2001, nr 4, poz. 84). Orzeczenia te wprawdzie dotyczyły pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez policjantów, ale zawarte tam wywody w pełni odnoszą się do podobnych rozwiązań przyjętych w ustawie o Służbie Więziennej. Z przepisów ustawy o Służbie Więziennej nie wynika również, by omawiane świadczenie można było traktować jako swoistą rekompensatę za nieotrzymanie przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Pomocy finansowej nie można ponadto utożsamiać z bezzwrotnym co do zasady świadczeniem udzielanym przez Państwo na spłatę wszystkich wydatków związanych z nabyciem domu (lokalu) mieszkalnego. Świadczenie to przysługuje nie w związku z uzyskaniem domu (lokalu), ale na ich uzyskanie, czyli w celu uzyskania mieszkania umożliwiającego funkcjonariuszowi zamieszkanie w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jest to przy tym świadczenie szczególne. Wykładnia przepisów regulujących takie szczególne uprawnienia nie może być rozszerzająca (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt I OPS 3/08). Pomoc finansowa nie jest świadczeniem udzielanym z urzędu, lecz na wniosek funkcjonariusza. Dopiero po złożeniu wniosku wraz z wymaganą dokumentacją organ może prowadzić postępowanie w sprawie przyznania takiej pomocy. A zatem kwestia, czy dany funkcjonariusz spełnia przesłanki do otrzymania takiego świadczenia, może być rozważana tylko po zgłoszeniu roszczenia, a nie na dzień nabycia domu (lokalu), jak to wynika z wyroku NSA z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt I OSK 874/06. W tej sytuacji istotne nie jest to, czy organy Służby Więziennej przydzieliły funkcjonariuszowi lokal mieszkalny w drodze decyzji administracyjnej, lecz to, czy w dniu złożenia wniosku funkcjonariusz spełniał podstawową przesłankę otrzymania takiego przydziału, a mianowicie miał niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Przyjęcie innej interpretacji prawa do pomocy finansowej musiałoby prowadzić do uznania, że świadczenie to przysługuje każdemu funkcjonariuszowi, w każdym czasie i niezależnie od tego, jakie aktualnie ma warunki mieszkaniowe. Taka interpretacja zaprzeczałaby ratio legis omawianej ustawy. Nie byłaby też zgodna z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Zaakcentował to Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku z dnia 1 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1574/04. Podobny wniosek wynika również z powołanego przez Rzecznika Praw Obywatelskich wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 849/07. Ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki uzyskania pomocy finansowej, powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania, mimo że co do zasady rozpatrzenie sprawy administracyjnej następuje według stanu ustalonego w dniu wydania decyzji. Należy bowiem uwzględnić, że wnioski o pomoc finansową rozpatrywane są według kolejności ich składania (§ 5 ust. 4 cytowanego rozporządzenia). Realizacja omawianego uprawnienia zależy przede wszystkim od tego, czy funkcjonariusz występujący o pomoc finansową ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, natomiast drugorzędne znaczenie ma data rozpatrzenia żądania, która oczywiście zależy od liczby wniosków złożonych przez inne osoby oraz od wysokości posiadanych przez organ środków finansowych. W konsekwencji nie można podzielić stanowiska, że uprawnienie funkcjonariusza Służby Więziennej do uzyskania pomocy finansowej przewidzianej w art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej należy oceniać w dniu nabycia przez niego domu mieszkalnego, jeżeli przed takim zakupem nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w sposób określony w art. 91 ust. 1 ustawy. Fakt nabycia domu (lokalu) mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, nawet gdy przed tym nabyciem funkcjonariusz spełniał przesłanki otrzymania przydziału lokalu mieszkalnego, może być powodem wygaśnięcia uprawnień funkcjonariusza do omawianej pomocy finansowej, jeżeli w następstwie nabycia domu (lokalu) funkcjonariusz posiada już dom (lokal) o odpowiedniej powierzchni w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Wyjaśnianego zagadnienia prawnego zatem nie można wiązać wyłącznie z datą nabycia przez funkcjonariusza domu (lokalu) mieszkalnego ani też wyłącznie z datą złożenia wniosku o pomoc finansową, albowiem istotne jest przede wszystkim to, czy funkcjonariusz ma zaspokojone prawo do mieszkania w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Nabycie domu (lokalu) przed dniem zgłoszenia roszczenia o pomoc finansową automatycznie nie wyklucza uprawnień przewidzianych w art. 90 ust. 1 ustawy. Decydujące znaczenie bowiem ma (co należy jeszcze raz podkreślić) sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie analizowanego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi tylko wówczas, gdy zgłaszając roszczenie, nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Istotne więc jest to, jak należy rozumieć zaspokojenie prawa funkcjonariusza do lokalu, a inaczej mówiąc – zaspokojenie jego potrzeb mieszkaniowych z uwzględnieniem przysługującej normy powierzchni mieszkalnej (art. 85 ust. 2 oraz art. 91 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Przenosząc powyższe rozważania zawarte w uchwale NSA na grunt rozpoznawanej sprawy, nie można było automatycznie uznać (co organ uczynił), że w dacie złożenia wniosku o pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego skarżący miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien jest rozważyć i ocenić zasadność złożonego wniosku przez pryzmat przywołanej wyżej uchwały NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt "a" i "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.