II SA/Wa 1301/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Ewa Grochowska – Jung (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu dowołania A. S. od decyzji (aktu mianowania) Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej, utrzymał w mocy tę decyzję w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu powyższej decyzji Szef Służby Celnej podniósł, że w dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w W., na podstawie art. 223 ust. 1 i 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, z dniem [...] listopada 2009 r., mianował A. S. na stopień służbowy [...] w korpusie podoficerów Służby Celnej;. Od tego aktu A. S. złożyła odwołanie w dniu [...] listopada 2010 r., w którym wniosła o zmianę gradacji korpusu i stopnia służbowego nadanego na podstawie aktu mianowania na stopień służbowy z dnia [...] listopada 2009 r., poprzez mianowanie na stopień służbowy [...] w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W ocenie A. S. organ niewłaściwe zastosował przepis art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Na poparcie swoich żądań, iż spełnia warunki, o których mowa w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, A. S. wskazała, iż w trakcie pełnienia służby zajmowała stanowiska służbowe związane z przyporządkowaniem funkcjonariuszy celnych, a mianowicie: pełniła obowiązki Kierownika Referatu [...] w Urzędzie Celnym w S. w okresie od [...] stycznia 2006 r. do [...] sierpnia 2006 r., a następnie Kierownika Referatu [...] w okresie od [...] sierpnia 2006 r. do [...] lipca 2008 r. Nadto jej praca na tym stanowisku była oceniana pozytywnie, o czym świadczą wysokie oceny w arkuszu ocen funkcjonariusza celnego. Zdaniem A. S. "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie, gdyż gdyby ustawodawca zmierzał do uregulowania przepisów przejściowych w taki sposób w jaki przedstawia to Szef Służby Celnej, to zamiast wyrażenia "przed dniem wejścia w życie ustawy" użyłby zwrotu "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie". Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Szef Służby Celnej rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] , utrzymał w mocy zaskarżony akt mianowania w zakresie określenia Korpusu Służby Celnej. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z dniem 31 października 2009 r. wszedł w życie nowy akt prawny regulujący funkcjonowanie Służby Celnej, tj. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Na mocy przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej został nałożony na kierownika urzędu obowiązek dokonania, w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy, mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej w zakresie stopnia służbowego na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został odpowiednio przepisami art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle tych przepisów zadaniem organu było przyporządkowanie danego funkcjonariusza, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, do właściwego korpusu, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Nadto ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wprowadziła m.in. zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i pogrupowała je w określone korpusy. Ponadto organ podniósł, że zgodnie z art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego dyspozytora, starszego rewidenta celnego, rewidenta celnego albo młodszego rewidenta celnego, określa się stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej. Organ wskazał, iż A. S. przed dniem wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej, tj. w dniu 30 października 2009 r. zajmowała stanowisko [...] i posiadała stopień służbowy [...], zatem mając na uwadze dyspozycję art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, należało określić A. S. stopień służbowy w korpusie podoficerów Służby Celnej. Szef Służby Celnej podkreślił przy tym, że w przypadku określenia funkcjonariuszowi nowego stopnia organ ma niewielką swobodę, a mianowicie nie może go mianować na stopień służbowy należący do innego korpusu, niż ten, który wynika bezpośrednio z uregulowań zawartych w ust. 2-6 art. 223 ustawy. Mianowanie do określonego korpusu Służby Celnej ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej uzależniła od posiadanego uprzednio stopnia służbowego, z wyjątkiem art. 223 ust. 3 pkt 2. Organ jest zatem związany ustawowym mechanizmem przypisania funkcjonariusza do danego korpusu, który wprost wynika z treści odpowiedniego dla konkretnego funkcjonariusza ustępu (2-6) art. 223. Szef Służby Celnej po zbadaniu, czy przypisanie funkcjonariusza do danego korpusu nastąpiło zgodnie z wolą ustawodawcy, stwierdził, że mianowanie skarżącej w oparciu o art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej, nastąpiło prawidłowo do korpusu podoficerów Służby Celnej. Organ odwoławczy podniósł przy tym, iż nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez odwołującą stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z akt osobowych A. S. wynika bowiem iż Dyrektor Izby Celnej w W. zlecił ww. z dniem [...] stycznia 2006 r. pełnienie obowiązków służbowych Kierownika Referatu [...] w Urzędzie Celnym w S., zaś z dniem [...] sierpnia 2006 r. powołał ww. na stanowisko Kierownika Referatu [...]. Z dniem [...] lipca 2008 r. A. S. została odwołana ze stanowiska Kierownika Referatu [...] w Urzędzie Celnym w S. Zauważył jednak, że w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej skarżąca zajmowała stanowisko starszego kontrolera celnego i posiadała stopień [...]. Organ nie zgodził się z argumentacją strony, że użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Wskazał, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", a to oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powołując się na zasady techniki prawodawczej, wskazał, że skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych, wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Oznacza to zatem, że ustawodawcy nie chodziło w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, stanowiło awans. Na takie rozumienie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" wskazuje także wykładnia językowa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy, 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z Nr 78, poz. 483, zwana Konstytucją RP), poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa; – art. 6 k.p.a. i wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach [...] oraz [...] oraz pisemne polecenie [...]; – art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez stronę stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników; – art. 138 § 1 k.p.a., poprzez wydanie rozstrzygnięcia nie przewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego. Skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję (akt mianowania) wydaną przez organ pierwszej instancji z pominięciem art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej stanowi rażące naruszenie prawa materialnego. Obowiązek uwzględnienia powyższego przepisu, jako podstawy prawnej mianowania, wynika wprost ze stanu faktycznego sprawy. Skarżąca, w okresie od [...] stycznia 2006 r. do [...] sierpnia 2006 r. pełniła obowiązki Kierownika Referatu [...] w Urzędzie Celnym w S., a następnie w związku z aktem powołania, na podstawie art. 17 ust. 13 i 14 ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 16, poz. 1041 ze zm.), zajmowała stanowisko kierownika tego Referatu. Zajmowanie tego stanowiska związane było z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników, o czym świadczą zapisy zawarte w kartach zakresu obowiązków i uprawnień skarżącej. Z zajmowanego stanowiska została odwołana z dniem [...] lipca 2008 r. Tym samym, skoro pełnienie przez nią obowiązków Kierownika Referatu [...] miało miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej, mianowanie jej na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Zdaniem skarżącej zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Zastosowanie wykładni przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej, opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, prowadzi do interpretacji rozszerzającej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy". Literalna wykładnia użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jednoznacznie prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy. Jeśliby bowiem wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz zamieszczając zamiast zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy". Skarżąca wskazała, że zwrot "w dniu wejścia w życie ustawy" został użyty przez ustawodawcę w tym samym akcie prawnym w art. 222. Ponadto, w tej samej ustawie zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" użyty jest w art. 228 dotyczącym kar dyscyplinarnych. Gdyby w tym przypadku przyjąć pogląd Szefa Służby Celnej, oznaczałoby to, że ustawodawca miał na myśli kary dyscyplinarne orzeczone np. w dniu 30 października 2009 r. Budziłoby to wątpliwości co do racjonalności polskiego ustawodawcy. Skarżąca powołała przy tym orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, zgodnie z którym brak jest podstaw do innego niż literalne odczytanie treści zapisu "przed dniem wejścia w życie ustawy" w sytuacji, gdy w tej samej ustawie ustawodawca posługuje się jednocześnie określeniem "w dniu wejścia w życie ustawy", dla odróżnienia odmiennych stanów faktycznych. W ocenie skarżącej doszło również do naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., bowiem wydana przez organ odwoławczy decyzja rozstrzygała sprawę w zakresie określenia korpusu, brak było natomiast rozstrzygnięcia co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. Zdaniem skarżącej, skoro pierwotnie wydana decyzja dotyczyła dwóch elementów, tj. korpusu i stopnia służbowego, organ odwoławczy nie mógł ograniczać orzeczenia (sentencji) wyłącznie do korpusu. Ty samym zaskarżona decyzja, jako wykraczająca poza zakres kognicji określony art. 138 k.p.a., wydana została z rażącym naruszeniem prawa i jako taka podlega uchyleniu. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym orzeczeniu. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieprawidłowego sformułowania sentencji decyzji i utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji w zakresie korpusu, stwierdził, że art. 223 ustawy o Służbie Celnej jest przepisem lex specialis w stosunku do pozostałych przepisów ww. ustawy. Akt mianowania dokonany na jego podstawie wymaga decyzji administracyjnej i podlega kontroli administracyjnej oraz sądowoadministracyjnej w zakresie przypisania funkcjonariuszowi przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej. Odnośnie mianowania na wyższy stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi w ogóle nie przysługuje roszczenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnianie, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Potwierdzona orzecznictwem sądowym (uchwała z dnia 8 czerwca 2010 r. o sygn. akt II PZP 5/10 Sądu Najwyższego; orzeczenia sądów administracyjnych, to jest: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1813/10 oraz między innymi wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygnaturach akt odpowiednio; II SAB/Wa 164/10 z dnia 30 września 2010 r. oraz II SAB/Wa 175/10 z dnia 10 listopada 2010 r.) zasada potwierdzająca możliwość kontroli przez organ II instancji w postępowaniu administracyjnym aktów mianowania funkcjonariuszy celnych, wydanych na podstawie przepisów art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w zakresie prawidłowości przypisania danego funkcjonariusza do określonego korpusu Służby Celnej, zakłada stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wykonywania tej kontroli. Zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie od decyzji organu I instancji wnosi się za pośrednictwem tegoż organu do organu II instancji w terminie 14 dni od daty otrzymania decyzji organu I instancji. Natomiast, zgodnie z treścią art. 16 § 1 k.p.a., decyzja organu I instancji, od której nie wniesiono w zakreślonym terminie odwołania, staje się ostateczna. Zaskarżona przez A. S. decyzja Szefa Służby Celnej z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] została wydana na skutek odwołania wniesionego w dniu [...] listopada 2010 r., niewątpliwie po terminie. Z faktu tego zdawał sobie sprawę Szef Służby Celnej, skoro w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że należało uznać, iż zostało ono złożone w terminie, gdyż brak pouczenia o przysługującym środku odwoławczym nie może wywoływać ujemnych skutków dla strony. Wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do przysługującego od niej środka zaskarżenia nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie prawniczym ujawniła się rozbieżność poglądów w zakresie skutków naruszenia powyższego przepisu. Odnotowania wymaga prezentowane w doktrynie stanowisko, że jeżeli strona zastosowała się do błędnego pouczenia i złożyła odwołanie w terminie oznaczonym w tym pouczeniu, to należy uznać, iż termin został zachowany, a organ odwoławczy będzie obowiązany rozpatrzyć odwołanie bez potrzeby składania wniosku o przywrócenie uchybionego terminu (J. Borkowski, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., str. 538). Natomiast w judykaturze przyjmuje się na ogół, że nieprawidłowe pouczenie nie ma wpływu na bieg terminu do wniesienia przysługującego środka odwoławczego, ale może stanowić podstawę do przywrócenia uchybionego terminu. Za takim poglądem wyraźnie opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w sprawach o sygn. akt I OSK 271/05, I OSK 1514/09, I OSK 1454/07. Takie stanowisko przyjął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu merytoryczne rozpoznanie sprawy w drugiej instancji na skutek środka odwoławczego wniesionego z uchybieniem terminu rażąco narusza zasady postępowania administracyjnego. Bez względu bowiem na przyczyny uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia sprawa nie może być rozpoznana co do meritum, ale tylko zakończyć się stwierdzeniem co do niedopuszczalności środka odwoławczego. Wskazać należy, iż – jak wynika to z akt administracyjnych, A. S. złożyła odwołanie od decyzji Dyrektora Izby Celnej w W., natomiast wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia powyższego odwołania nie został złożony. Warunkiem skuteczności złożonego odwołania jest zachowanie ustawowego terminu, przewidzianego do jego wniesienia. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Rozpatrzenie zatem odwołania, wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, tj. decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2006, s. 598). Podkreślić należy, zdaniem Sądu, iż uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy winien postanowić o uchybieniu terminu, w trybie art. 134 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 1997 r. o sygn. akt SA/Łd 2990/95. niepubl. – M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakanwcze 2005 s 777). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.