II SA/Wa 136/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska - Krupa, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska (spr.), Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ"), mając za podstawę art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.; dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS") odmówił przyznania Z. P. (dalej: "skarżący") renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 18 lipca 2018 r. skarżący zwrócił się do organu o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W toku postępowania zainicjowanego powyższym wnioskiem, Prezes ZUS ustalił w oparciu o dane z bazy Kompleksowego Systemu Informatycznego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (KSI ZUS), że średni dochód dwuosobowej rodziny skarżącego wynosi 2679,37 zł brutto, a zatem na jedną osobę w rodzinie przypada 1339,69 zł brutto, co przewyższa kwotę najniższej emerytury, która od 1 marca 2018 r. wynosi 1029,80 zł brutto. Powyższe ustalenie legło u podstaw powołanej na wstępie decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji organ, powołując się na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wskazał, że przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: - wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną, w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - wnioskodawca nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, - wnioskodawca nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - wnioskodawca nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podkreślił, iż ww. warunki muszą być spełnione łącznie. Zatem niespełnienie nawet jednego z nich (tak jak w niniejszej sprawie – kryterium braku niezbędnych środków utrzymania) wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Konkludując, organ zaakcentował, że dochód przypadający na osobę w rodzinie może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych skarżącego, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Z tego względu Prezes ZUS nie może uznać, że skarżący pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Powyższą decyzję organu z [...] listopada 2018 r. skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w drodze wyjątku, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez nieprzyznanie w drodze wyjątku skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy, podczas gdy prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, jak również całokształtu okoliczności sprawy daje podstawę do tego by przyjąć, iż skarżący spełnił przesłanki określone w tej normie prawnej do przyznania mu przedmiotowego świadczenia; - art. 77 § 1 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez brak rozpatrzenia przez organ w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w aktach przedmiotowej sprawy oraz okoliczności sprawy w sposób wszechstronny, przez co nastąpiło wydanie decyzji niezgodnie ze słusznym interesem skarżącego. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z zaświadczenia lekarskiego z 23 października 2018 r. dotyczącego stanu zdrowia jego małżonki B. P., faktur i rachunków za media, recepty, harmonogramu spłat rat kredytu, a także zaświadczeń z 19 i 21 grudnia 2018 r. na okoliczność ustalenia sytuacji materialnej skarżącego i jego najbliższej rodziny. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że organ administracyjny, wydając decyzję, powinien kierować się słusznym interesem obywateli, a więc także interesem skarżącego. Podniósł, iż od 2010 r. - kiedy to uległ wypadkowi - jest niezdolny do wykonywania pracy. Obecnie ma rozpoznane spowolnienie psychoruchowe, jak również dystrofię miotoniczną, co objawia się zaburzeniami poruszania, zanikami i osłabieniem mięśni kończyn, opadaniem powiek, częstym potykaniem się. Zgodnie z orzeczeniem z [...] marca 2018 r. został uznany za trwale niezdolnego do pracy do [...] kwietnia 2021 r. W związku z permanentnie pogarszającym się stanem zdrowia musi stale rehabilitować się, a także zażywać leki, których miesięczny koszt wynosi ok. 200 zł. Również żona skarżącego ma duże problemy ze zdrowiem – jest po lewostronnej mastektomii, chemioterapii i radioterapii. Obecnie jest poddawana hormonoterapii i rehabilitacji; nadto leczy się neurologicznie. Z powodu problemów finansowych musiała podjąć zatrudnienie. Obecnie pracuje jako sprzątaczka w szkole. Skarżący oświadczył, że jego żona otrzymuje dochód nie w wysokości 2679,37 zł brutto, lecz - zgodnie z przedłożonym zaświadczeniem aktualnym na listopad 2018 r. – w kwocie 2287,84 zł brutto. Jest to jedyny dochód ciężko schorowanych małżonków. Do ich miesięcznych kosztów utrzymania należą: zakup butli gazowej - ok. 200 zł, opłata za energię elektryczną - 80 zł, opłata za telefon - 50 zł, koszty zakupu paliwa – 200 zł, rata spłaty kredytu hipotecznego - 450 zł, a także koszty zakupu leków – 300 zł. Nadto kwartalnie wydatkują 335,94 zł na wodę i wywóz ścieków oraz rocznie 1700 zł na zakup opału (węgla). Oczywiście skarżący i jego żona muszą również zakupić żywność, odzież i środki higieny osobistej. Osiągany przez małżonkę skarżącego dochód nie jest dla nich wystarczający, aby godnie żyć. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie Sąd oddalił zawarty w skardze wniosek dowodowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa ZUS z [...] listopada 2018 r. nie narusza obowiązujących przepisów prawa tak proceduralnych, jak i materialnych. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do argumentów skarżącego. Zgodnie z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, organ jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie okoliczności faktycznych jest bowiem zawsze zagadnieniem kluczowym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania norm prawa materialnego. Prowadząc postępowanie administracyjne, organ winien realizować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a w związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, z akt sprawy wynika, że organ nie uchybił wskazanym obowiązkom procesowym, ponieważ prawidłowo ustalił kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne oraz dokonał prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod normę prawną określoną w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W konsekwencji, uznać trzeba, iż organ prawidłowo rozstrzygnął, że skarżący nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W myśl art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Brzmienie wyż. cyt. przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes ZUS. Oznacza to, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, a także przepisy regulujące postępowanie administracyjne i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ administracji publicznej winien pamiętać o tym, iż uznanie administracyjne nie pozwala mu na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej: "NSA" z 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, LEX nr 79608). Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (vide wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2051/11 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w uznanie administracyjne, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Z treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku: po pierwsze - niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie - ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, a po trzecie - osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych wyżej przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość (podobnie: m.in. Łukasz Prasołek [w:] Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz pod red. B. Gudowskiej i K. Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 378/08). Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Jako wyjątek od reguły regulacja ta ma charakter regulacji szczególnej. Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły, wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Ustawa o emeryturach i rentach z FUS nie precyzuje jednak, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Dokonując wykładni tego pojęcia, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, żeby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Jedną z przesłanek, od których zależy przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, jest wykazanie braku "niezbędnych", a nie "niewystarczających" środków utrzymania (vide wyrok NSA z 10 października 2010 r., sygn. akt I OSK 352/10). Pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" nie jest zdefiniowane w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2018 r. wynosi 1029,80 zł brutto. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie w drodze wyjątku, dokonana przez pryzmat osiąganych dochodów, jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się - jako kryterium głównym - wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Niewątpliwie sytuacja skarżącego jest trudna, ale świadczenie z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie ma charakteru socjalnego. Zatem nie jest przyznawane w zależności od potrzeb, nawet, gdy są one uzasadnione. Trafnie więc organ dokonał oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania w odniesieniu do minimalnej emerytury. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się także, że kryterium dochodowe powinno zostać ustalone w przeliczeniu na jednego domownika, z którym mieszka wnioskodawca, zaś w procesie dokonywania powyższej oceny nie można pomijać żadnych świadczeń pieniężnych otrzymywanych przez osobę ubiegającą się o świadczenie w drodze wyjątku (vide wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 150/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/WA 596/07). Sama trudna sytuacja materialna nie może stanowić wystarczającej podstawy przyznania świadczenia w drodze wyjątku (vide wyrok NSA z 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 172/10). Wydając decyzję w listopadzie 2018 r., organ ustalił średni miesięczny dochód skarżącego i jego małżonki na podstawie danych z bazy KSI ZUS, tj. wysokości miesięcznych wynagrodzeń żony skarżącego osiąganych na przestrzeni ostatnich 12 miesięcy, czyli od listopada 2017 r. do października 2018 r. (dość zróżnicowanych). Tak wyliczony średni miesięczny dochód dwuosobowej rodziny skarżącego zamknął się w kwocie 2679,37 zł brutto, tj. 1339,69 zł brutto na jednego członka rodziny. Dlatego podnoszona przez skarżącego okoliczność, iż w listopadzie 2018 r. wynagrodzenie jego małżonki wyniosło 2287,84 zł brutto, a więc było niższe od wyliczonej średniej, nie ma wpływu na prawidłowość dokonanej przez Prezesa ZUS kalkulacji. Nawet zresztą wówczas, czyli przy średnim miesięcznym dochodzie na poziomie 2287,84 zł brutto, kwota przypadająca na jedną osobę w rodzinie przekraczałaby wysokość najniższego świadczenia emerytalnego (1029,80 zł brutto), bowiem wynosiłaby 1143,92 zł brutto. W ocenie tut. Sądu, Prezes ZUS, wydając decyzję w dniu [...] listopada 2018 r., zasadnie przyjął, że kwota 1339,69 zł brutto przypadająca na jednego członka rodziny skarżącego jest kwotą wystarczającą do utrzymania się samodzielnie, bowiem przekracza wysokość najniższej emerytury. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku w niniejszej sprawie byłoby możliwe tylko w przypadku wykazania, że skarżący spełnia wszystkie warunki konieczne do przyznania mu tego świadczenia. Ustosunkowując się do argumentów skarżącego dotyczących stanu zdrowia oraz skali miesięcznych wydatków jego dwuosobowej rodziny, zaakcentować należy, iż Sąd nie poddaje w wątpliwość ani niezdolności do pracy skarżącego, ani sytuacji zdrowotnej jego i jego małżonki, ani też bardzo trudnej sytuacji materialnej rodziny. Jednakże niezdolność do pracy sama w sobie, nawet w powiązaniu z najbardziej - w pojęciu skarżącego szczególną i wyjątkową - jego obecną sytuacją życiową, nie jest wystarczającą podstawą do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Również trudna sytuacja materialna, w jakiej niewątpliwie skarżący się znajduje, choć jest brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi dostatecznej podstawy do przyznania przedmiotowego świadczenia. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez skarżącego o świadczenia z tytułu pomocy społecznej, a także inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku. Reasumując, organ prawidłowo wywiódł, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki określone w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie można mówić o zaistnieniu przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania, skoro średni miesięczny dochód rodziny skarżącego wynosi 2679,37 zł brutto, co oznacza 1339,69 zł brutto w przeliczeniu na jednego członka rodziny, a więc średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie jest wyższy od kwoty najniższej emerytury, która od 1 marca 2018 r. wynosi 1029,80 zł brutto. Sąd stwierdza, iż zaskarżona decyzja mieści się w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania nie zostały przez Prezesa ZUS przekroczone. Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku dowodowego, podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem dokumenty objęte omawianym wnioskiem (obrazujące sytuację materialną i zdrowotną rodziny skarżącego) nie odpowiadają celowi postępowania dowodowego, określonego w art. 106 § 3 p.p.s.a., którym jest ocena, czy organ ustalił stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Wnioskowany dowód nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonego aktu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.