II SA/Wa 1453/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spraw.) Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 r. sprawy ze skargi M.R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za remont lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją nr [...] Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 2 i art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), art. 91 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. R. od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. w sprawie odmowy przyznania stronie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008, postanowił uchylić w całości zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż M. R. jest osobą uprawnioną do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Organ wskazał, iż zainteresowany pobierał świadczenia pieniężne z tytułu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. wydanej z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], uchylającej własną decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. o przyznaniu stronie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Przedmiotowe świadczenie M. R. pobierał do 2005 r., bowiem w dniu 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniające rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246). Paragraf 1 pkt 1 uchylił regulacje § 8 rozporządzenia, pozbawiając praw do tego świadczenia osoby uprawnione do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. W dniu 29 grudnia 2008 r. zainteresowany wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] oświadczenia mieszkaniowe z wnioskiem o wypłacenie przedmiotowego równoważnika za lata 2006-2008, twierdząc, że w 2006 r. został go pozbawiony niezgodnie z prawem. Pismem z dnia 23 stycznia 2009 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Gospodarki Materiałowo-Technicznej KWP w [...] poinformował stronę, iż z uwagi na nowelizację wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji równoważnik pieniężny za remont lokalu mieszkalnego osobom uprawnionym do zaopatrzenia emerytalnego Policji mu nie przysługuje oraz nadmienił, że brak jest organu właściwego do rozpoznania tego pisma procesowego i wydania decyzji w niniejszej sprawie. Ponieważ nie została wydana decyzja administracyjna, dotycząca ww. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, strona wniosła skargę na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt III SAB/Gd 24/09, zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do wydania decyzji w przedmiocie wniosku M. R. z dnia 29 grudnia 2008 r. Następnie Komendant Wojewódzki Policji w [...], decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. odmówił M. R. przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008. Od powyższego rozstrzygnięcia zainteresowany wniósł odwołanie. W odwołaniu podniesiono, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...], wydając przedmiotową decyzję o odmowie wypłaty ww. świadczenia, wprowadził do obrotu prawnego nową decyzję w tej samej sprawie, bowiem w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja wydana z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., o przyznaniu stronie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Ponadto, zdaniem skarżącego, Komendant Wojewódzki Policji w [...] dokonał błędnej interpretacji przepisów art. 6 k.p.a. i art. 91 ust. 2 ustawy o Policji oraz aktów wykonawczych oraz pominął uregulowania ustawy emerytalnej, dotyczącej byłych funkcjonariuszy Policji, pozbawiając stronę prawa do wypłaty niniejszego świadczenia, które uzyskał na podstawie wcześniejszych decyzji. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania, stwierdził, iż zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Krąg osób uprawnionych do omawianego świadczenia stanowi materię uregulowaną bezpośrednio w ustawie o Policji. Zagadnienia uprawnień mieszkaniowych emerytów i rencistów reguluje ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.), zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Przewiduje ona uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych emerytów i rencistów Policji określone w art. 29 i 30. Ponadto, jak wskazał Komendant Główny Policji, krąg osób uprawnionych do uzyskania omawianego świadczenia został określony bezpośrednio w ustawie o Policji. Przepis art. 91 ust. 2 ustawy wyznacza zagadnienia, które zostaną dookreślone w rozporządzeniu wykonawczym. Z treści tego przepisu nie wynika w żadnym przypadku uprawnienie do określenia zakresu osób uprawnionych do uzyskania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Mimo braku wyraźnej dyspozycji w ustawie emerytalnej, Minister Spraw Wewnętrznych, na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o Policji wydał kolejne rozporządzenia wykonawcze, w których przeniósł uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego mieszkania należne funkcjonariuszom również na emerytów i rencistów policyjnych. Rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919) zawierało § 8, który stanowił, iż przepisy stosuje się do renty rodzinnej po zmarłym emerycie lub renciście, o którym mowa w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Wydane rozporządzenie wykonawcze w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2006 r. wykraczało więc poza granicę delegacji ustawowej. Konieczne było w związku z tym uchylenie § 8 wyżej powołanego rozporządzenia, co w konsekwencji skutkowało utratą przez osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W ocenie organu II instancji nie istnieje żaden inny przepis, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, traktować osoby uprawnione do policyjnych świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej. Zaznaczyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, co prawda w przypadku równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, którego zapisy w ustawie o Policji i ustawie emerytalnej są analogiczne, orzekł, iż zarówno przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, jak również sama ustawa o Policji, nie gwarantują emerytom i rencistom prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ponadto stwierdził, iż skoro krąg osób uprawnionych został określony w ustawie, a uprawnienia emerytów i rencistów nie wynikają z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), to uchylenie przepisów rozporządzenia nie zmieniło stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów świadczenia, tym samym nie nastąpiło naruszenie zasady ochrony praw nabytych. Skoro zatem krąg osób uprawnionych do omawianego świadczenia został określony w ustawie o Policji, a art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), jak wskazano wyżej, nie nadaje uprawnień do przyznania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, to tym samym uchylenie § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszalnego, które odsyłało w swojej treści do ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, nie zmieniło stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do omawianego równoważnika, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że niniejsza nowelizacja przepisów narusza zasady ochrony praw nabytych. Skoro zatem wniosek złożony przez stronę wszczął postępowanie administracyjne w sprawie, a dotyczył uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, to organ winien rozstrzygnąć sprawę w formie decyzji administracyjnej, gdyż taka forma rozpatrzenia wniosku nie pozbawia strony prawa kontroli sądowo-administracyjnej. Tym niemniej Komendant Główny Policji zgodził się z zarzutami strony w kwestii pozostawienia w obrocie prawnym dwóch decyzji wydanych przez ten sam organ w tej samej sprawie, dotyczących tych samych podmiotów. Jak wynika bowiem z akt sprawy, ostateczna decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r., wydana z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], uchylająca własną decyzję nr [...] z dnia [...] maja 1998 r. o przyznaniu stronie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, pozostaje cały czas w obrocie prawnym. Natomiast kolejną decyzją nr [...], wydaną w dniu [...] kwietnia 2010 r. z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], odmówiono skarżącemu przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodne z art. 16 § 1 k.p.a. wydanie niniejszej decyzji naruszy, w ocenie organu II instancji, zasadę trwałości decyzji, gdyż uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. wydaną z upoważnienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w sprawie przyznania skarżącemu prawa do wypłaty niniejszego świadczenia, powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Tym samym, zdaniem Komendanta Głównego Policji, z chwilą wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji z [...] maja 2010 r., z góry można domniemywać, iż przedmiotowa decyzja będzie nieważna. Wydanie tej decyzji będzie spełniało przesłanki art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. do stwierdzenia jej nieważności, bowiem dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, która stała się ostateczna. Organ odwoławczy podkreślił, iż w utrwalonym już orzecznictwie sądy jednoznacznie stwierdziły, że skoro decyzja przyznająca świadczenie nie została w żaden sposób skasowana, (uchylona czy wygaszona), to taka decyzja będzie wiązać nadal, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała wcześniejsze jej wydanie (m.in.: sygn. akt III SA/Lu 374/09, sygn. akt IV SA/Wr 266/09, sygn. akt VIII SA/Wa 620/09). Mimo, że uprawnienie emerytów i rencistów do przedmiotowego świadczenia nie wynika z przepisów rangi ustawowej, wydane w oparciu o art. 91 ust. 2 rozporządzenie stanowiło do 2005 r. legalną podstawę decyzji przyznających świadczenie. Wobec powyższego konieczne jest, zdaniem organu II instancji, ponowne rozpatrzenie uprawnień skarżącego. Skargę na decyzję tę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. R. W skardze podniesiono, iż skarżący wnosił o ustalenie, że w dalszym ciągu obowiązuje decyzja przyznająca mu przedmiotowy równoważnik i wobec tego wypłata równoważnika za rok 2006 jest konieczna. Organ odwołany winien orzec co do istoty sprawy, czyli uznać, że jest nadal związany decyzją, na podstawie której równoważnik był dotychczas wypłacany. Odwołanie, jak podnosi skarżący, dotyczyło wyłącznie decyzji odmawiającej mu wypłaty równoważnika. Przedmiotem postępowania odwoławczego zatem powinno być wyłącznie rozstrzygnięcie kwestii, czy w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja przyznająca mu prawo do równoważnika pieniężnego, wydanie decyzji odmawiającej mu tego prawa było dopuszczalne. Ponadto, zdaniem skarżącego, Komendant Główny Policji naruszył wyrażoną w art. 15 k.p.a., zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wskazując, iż decyzję o przyznaniu mu prawa do równoważnika należy wyeliminować z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tyko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Artykuł 170 P.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę fakt istnienia, treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tej sentencji należy się kierować treścią uzasadnienia (tak: wyrok NSA z 27 października 2008 r., sygn. akt II FSK 738/08, LEX nr 536 938). Moc wiążąca wyroku określona w art. 170 P.p.s.a. oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Skutkiem zasady mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia jest to, że przesądzenie we wcześniejszym wyroku kwestii o charakterze prejudycjalnym oznacza, że w postępowaniu późniejszym ta kwestia nie może być już w ogóle badana (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 152/07, LEX w 468722). W wyroku z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1608/09, oddalającym skargę kasacyjną Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt III SAB/Gd 24/09 uwzględniającego skargę M. R. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż pismo skarżącego z dnia 29 grudnia 2008 r. było wnioskiem w rozumieniu art. 61 § 1 k.p.a. inicjującym postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie. Organ winien załatwić sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Pozostawić wniosek bez rozpoznania można jedynie w sytuacji określonej w art. 64 § 1 i 2 k.p.a., tj. wobec nieuzupełnienia braków wniosku. Nie zachodzi też w niniejszej sprawie możliwość załatwienia wniosku w sposób wskazany w art. 66 k.p.a., wobec czego sprawa wymaga rozstrzygnięcia decyzją, zgodnie z art. 104 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny ponadto wskazał, że wniosek skarżącego przy założeniu, że poprzednia decyzja o przyznaniu uprawnienia funkcjonuje nadal w obrocie prawnym, nie jest wnioskiem o rozstrzygnięcie w tej samej sprawie, a zakończenie postępowania administracyjnego wszczętego z tego wniosku decyzją administracyjną nie może spowodować przypisania jej wady, o której mowa w art. 156 §1 pkt. 3 k.p.a. Wniosek ten został bowiem złożony w całkowicie odmiennym stanie faktycznym i prawnym. Skarżący jest obecnie emerytem policyjnym, któremu przysługują inne niż funkcjonariuszowi w służbie czynnej uprawnienia, uregulowane nie w ustawie o Policji, lecz w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Powyżej przedstawiony pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego został całkowicie pominięty przez Komendanta Głównego Policji. Komendant Główny Policji stwierdził bowiem, wbrew temu poglądowi prawnemu, iż decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] maja 2010 r. odmawiająca skarżącemu przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2008 będzie nieważna, bo jej wydanie spełniało będzie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Decyzja ta dotyczy bowiem, jak stwierdził organ odwoławczy, sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną ostateczną decyzją (decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r.). Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji narusza zatem przepis art. 170 P.p.s.a. Organ II instancji przyjął bowiem, iż kwestia tożsamości sprawy zakończonej decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. oraz sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 29 grudnia 2008 r., kształtuje się odmiennie, niż stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1608/09. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził przecież, iż wniosek skarżącego z dnia 29 grudnia 2008 r. nie jest wnioskiem w tej samej sprawie. Wniosek ten złożony został w całkowicie odmiennym stanie faktycznym i prawnym, gdyż skarżący jest obecnie emerytem policyjnym, któremu przysługują inne uprawnienia niż funkcjonariuszowi w służbie stałej. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Główny Policji winien uwzględnić poglądy prawne zawarte w powyżej opisanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ odwoławczy winien również uzupełnić akta administracyjne o uzasadnienie przywołanego powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nie jest bowiem wystarczające dołączenie do akt administracyjnych sprawy jedynie sentencji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 2 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak na wstępie. O wykonalności orzeczenia Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.