II SA/Wa 1576/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Adam Lipiński, Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...]. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23); zwanej dalej k.p.a., art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) w związku z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania A.L. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że A.L. oświadczeniem mieszkaniowym z dnia [...] maja 2016 r. (data wpływu) wystąpił o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] maja 2016 r. Z załączonej dokumentacji wynikało, że w dniu [...] stycznia 2008 r. Sąd Okręgowy w [...] orzekł rozwód związku małżeńskiego państwa [...], nie orzekając o sposobie korzystania z mieszkania. W związku z powyższym wnioskodawca wraz z małżonką aktem notarialnym Rep. [...] z dnia [...] marca 2008 r. dokonali całkowitego podziału majątku wspólnego. Tym sposobem na wyłączną własność byłej małżonki przeszło spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] o powierzchni użytkowej 39,70 m2 położonego w [...] przy ul. [...], zaś tytułem wyrównania udziałów w majątku dorobkowym, po określeniu całej jego wartości, A.L. dokonała na rzecz A.L. spłaty. W ocenie organu odwoławczego w wyniku tego podziału funkcjonariusz zrzekł się spółdzielczego prawa do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, co stanowi negatywną przesłankę do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a także negatywną przesłankę uzyskania prawa do równoważnika. Organ wskazał, że prawo policjanta do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego regulują przepisy rozdziału 8 – "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W myśl § 1 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu. Z kolei stosownie do treści art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.L. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2016 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., które to przepisy obligują organ do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez nieprawidłową wykładnię prawa dokonaną przez organ dotyczącą zrzeczenia się prawa do mieszkania. Skarżący wskazał, że w wyniku rozwiązania przez rozwód małżeństwa z A.H. w dniu [...] stycznia 2008 r. ustała między nimi wspólność ustawowa, a powstała rozdzielność majątkowa. Przedmiotem współwłasności było mieszkanie, które w żaden sposób nie mogło być podzielone na dwa niezależne lokale. Do takich zatem sytuacji należy stosować art. 212 § 2 k.c., zgodnie z którym rzecz, która nie daje się podzielić może być przyznana, stosownie do okoliczności, jednemu ze współwłaścicieli z obowiązkiem spłaty pozostałych albo sprzedana stosownie do przepisów k.p.c. Ponadto ugoda zawarta między nim a A.H. w formie aktu notarialnego dotyczącego podziału majątku wspólnego została dokonana w celu realizacji roszczeń do części majątku wspólnego, w skład którego wchodziła przedmiotowa nieruchomość, wynikających z art. 46 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (k.r.o.) w zw. z art. 1035 k.c. i art. 211 k.c., a nie do jej całości. Zdaniem skarżącego wbrew przekonaniu organu w ogóle nie istniała możliwość zrzeczenia się prawa do lokalu mieszkalnego, gdyż przysługiwała mu jedynie tylko jego ułamkowa część, a nie całość. Przepisu § 1 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie sposób interpretować rozszerzająco w celu objęcia nim sytuacji, w której nastąpiła realizacja roszczeń do części nieruchomości (poprzez podział majątku dorobkowego). W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 z ze zm.), wydanego na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie o Policji formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1). Celem tych uregulowań jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta będącego w służbie stałej i jest to nadrzędna zasada, która powinna być przestrzegana przy wykładni norm obowiązujących w tej materii. Prawo do lokalu realizowane jest w pierwszej kolejności przez przydział lokalu odpowiadającego normom powierzchniowym określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Głównym zatem sposobem realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego jest przydzielenie odpowiedniego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje jedno z opisanych wyżej świadczeń pieniężnych. Stanowisko w tym zakresie jest utrwalone (nadal aktualne: uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt I SA 2167/97, dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Tylko zatem w razie braku odpowiedniego lokalu policjantowi przysługuje wymienione w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Jest ono dalszą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy o Policji. Funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej (art. 90 ustawy o Policji), w szczególności gdy zachodzi jedna z przesłanek negatywnych określonych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Stosownie do jego brzmienia policjantowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego w wypadkach przewidzianych w punktach 1-4 tego ustępu, w tym w razie posiadania przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (pkt 2) bądź posiadania przez małżonka funkcjonariusza lokalu mieszkalnego lub domu określonego w pkt 2 (pkt 3) oraz w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2 (pkt 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje pogląd, że tylko posiadanie przez funkcjonariusza lokalu odpowiadającego normom powierzchniowym może być uznane za zaspokojenie prawa policjanta do lokalu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1320/10 i z dnia 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 53/12 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 435/08 wraz z cytowanymi tam orzeczeniami, wszystkie są dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem posiadany przez skarżącego lokal mieszkalny nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. To zaś oznacza, że w przeciwnym wypadku może otrzymać w myśl art. 92 ustawy o Policji równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego stosownym normom powierzchni mieszkalnej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 marca 2000 r., sygn. akt I SA 658/99 i z dnia 23 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 866/98 oraz z dnia 10 października 2006 r, sygn. akt I OSK 1320/05, dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że skarżący obecnie nie posiada lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Skarżący wraz żoną posiadał własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu nr [...] położonego w [...] przy ul. [...]. W wyniku wyroku Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. rozwiązane zostało przez rozwód małżeństwo skarżącego i A.H. i ustała między nimi wspólność ustawowa. Jak stanowi art. 46 k.r.o. – od chwili ustania wspólności ustawowej, do majątku, który był nią objęty, jak również do podziału tego majątku (w sprawach nieunormowanych w artykułach poprzedzających), stosuje się odpowiednio przepisy o wspólności majątku spadkowego i o dziale spadku, a poprzez odesłanie zawarte w art. 1035 k.c., znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych z zachowaniem przepisów tytułu VIII k.c. Postępowanie o podział majątku wspólnego, do którego wchodzi nieruchomość, następuje w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z art. 46 k.r.o. w zw. z art. 1035 k.c. i art. 211 k.c., a nie do jej całości. W wyniku orzeczenia rozwodu, następuje bowiem transformacja współwłasności łącznej we współwłasność w częściach ułamkowych i dlatego zmienia się status prawny rzeczy objętych uprzednio wspólnością ustawową, w ten sposób, że byli małżonkowie mają tylko udziały w każdej rzeczy wchodzącej poprzednio do majątku wspólnego. Z tego też powodu – wbrew przekonaniu organu – w rozpoznawanej sprawie w ogóle nie istniała możliwość zrzeczenia się przez skarżącego prawa do lokalu mieszkalnego, gdyż przysługiwała mu tylko ułamkowa część, a nie całość. W przedmiotowej sprawie doszło do podziału majątku wspólnego skarżącego i jego byłej żony poprzez zawarcie umowy w formie aktu notarialnego. Zgodnie z jej treścią, własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego, otrzymała była żona skarżącego z obowiązkiem dokonania spłaty na jego rzecz. A.L. w wyniku dokonanego podziału utracił, więc tytuł prawny do przypadającej mu ułamkowej części lokalu mieszkalnego. Istota oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji sprowadza się do ustalenia, czy w powyższych okolicznościach, w wyniku zniesienia małżeńskiej wspólności ustawowej skarżącemu przypadł udział w ułamkowej części lokalu w wielkości spełniającej normy zaludnienia, przewidziane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. 2013, poz.1170 ze zm.). Policjantowi przydziela się lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie przysługujących mu norm zaludnienia. Skarżącemu, jako policjantowi samotnemu (według oświadczenia znajdującego się w aktach sprawy), mianowanemu na stanowisko zaszeregowane do 9 grupy uposażenia, przysługują dwie normy (§ 2 pkt 2). Zaś norma zaludnienia wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym (§ 3). Z przedstawionego Sądowi pisma Zarządu Międzyzakładowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] wynika, że spółdzielczo - własnościowy lokal mieszkalny nr [...] o powierzchni użytkowej 39,70 m2 położony przy ul. [...] w [...] posiada dwa pokoje (15,8 m2; 9,3 m2), co daje łącznie powierzchnię mieszkaniową 25,1 m2. Wobec tego w wyniku zniesienia współwłasności tego mieszkania, skarżącemu przypadło 12,55 m2 powierzchni mieszkalnej, co nie odpowiada przysługującej mu po rozwodzie normie mieszkaniowej. Nie można więc stwierdzić, że zrzekł się własnościowego prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego skoro uzyskana w wyniku podziału ułamkowa jego część nie odpowiada normom powierzchniowym i tym samym nie zaspokaja praw policjanta do lokalu. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie błędne jest w związku z powyższym stanowisko organu przyjmujące, że wskutek zawarcia ugody w sprawie podziału majątku wspólnego, skarżący utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, co w myśl § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2012 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, skutkowało odmową przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że obydwie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 1 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2012 r., a także art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia i dlatego też Sąd wyeliminował je z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji wyda rozstrzygnięcie z uwzględnieniem poczynionej przez Sąd oceny prawnej. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d tej ustawy, skarżący jest zwolniony z obowiązku uiszczenia opłat sądowych.