II SA/Wa 1676/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi T. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę – Decyzją z [...] lipca 2014 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] czerwca 2014 r. odmawiającą T. J. (dalej jako skarżący) przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1440) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki o jakich mowa w tym przepisie powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej przesłanki wyklucza możliwość przyznania świadczenia. W przedmiotowej sprawie organ uznał, iż powyższy przepis nie może być zastosowany przede wszystkim dlatego, że nie stwierdzono istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie wniosku. Z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że skarżący jest uprawniony do renty socjalnej w trybie zwykłym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, z uwagi na uznaniowy charakter świadczenia określonego w art. 83 ust. 1, o przyznaniu którego decyduje wyłącznie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nie przewidują zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami przyznawanymi w trybie zwykłym przez organy emerytalno - rentowe. Nie można zatem przyznać świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ww. ustawy, gdy skarżący otrzymuje inne świadczenie emerytalno -rentowe. Zdaniem organu podnoszona przez skarżącego okoliczność posiadania niewystarczających środków utrzymania, nie stanowi jedynej przesłanki do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. W związku z powyższym, po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z przepisu art. 83 ww. ustawy organ uznał, że nie może przyznać skarżącemu renty rodzinnej w drodze wyjątku. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o ustalenie, że przysługuje mu prawo do renty specjalnej na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, podkreślając, iż prawo do renty socjalnej ma ustalone czasowo, a jest osoba niepełnosprawna, całkowicie niezdolną do pracy. Podał, iż z uwagi na stan zdrowia, który szczegółowo przedstawił nie może podjąć żadnej pracy, nawet w warunkach pracy chronionej. Wymaga stałej pomocy osób drugich. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację i zaznaczając, że argumenty skarżącego odnoszące się do stanu jego zdrowia zostały uwzględnione przy przyznawaniu renty socjalnej. Organ zaakcentował, iż skarżący nie może zostać uznany za osobę pozbawiona prawa do świadczeń w trybie zwykłym, ani za osobę pozbawioną niezbędnych środków utrzymania. W piśmie z 6 października 2014 r. skarżący podtrzymał żądania skargi, co uczynił również w piśmie z 22 stycznia 2015 r. pełnomocnik z urzędu. Pełnomocnik wniósł nadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu i jednocześnie oświadczył, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do niepełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie istnienia podstawy faktycznej. Uzasadniając powyższy zarzut podał, iż organ nie zebrał pełnego materiału dowodowego w zakresie stanu materialnego skarżącego oraz stanu jego zdrowia, ograniczając się jedynie do lakonicznego wskazania uzasadnienia pobieranej przez niego renty socjalnej. Organ prowadzący postępowanie związany jest przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, m.in. art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Tak więc organ zobowiązany jest wszechstronnie zebrać materiał dowodowy i rozważyć okoliczności dotyczące sytuacji wnioskodawcy (osobistej, rodzinnej, materialnej i dochodowej) z uwzględnieniem kryteriów wskazanych w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem pełnomocnika skarżącego naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem rzetelne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mogło doprowadzić organ odwoławczy do ustaleń faktycznych innych od tych, które stały się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. W szczególności organ nienależycie uwzględnił zły stan zdrowia skarżącego, który ma trwały charakter i powoduje wyłączenie możliwości podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia. To zaś winno zostać potraktowane jako okoliczność szczególna. W ocenie pełnomocnika nienależycie uwzględniono również przesłankę "niezbędności środków utrzymania", o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Okoliczność otrzymywania renty socjalnej nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez skarżącego niezbędnych środków utrzymania, ergo - może stanowić realizację przesłanki, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy. Nadto pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą przyjęciem, iż renta socjalna, którą otrzymuje skarżący nie może być otrzymywana ze świadczeniem w drodze wyjątku, o którym mowa w art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS. Z katalogu zawartego w tym przepisie nie wynika bowiem brak możliwości łączenia świadczenia w drodze wyjątku oraz renty socjalnej. Gdyby tak było - zakładając racjonalność ustawodawcy - również to świadczenie znalazłoby się w enumeratywnym wyliczeniu zawartym w art. 7 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej. Pełnomocnik zwrócił również uwagę na zapis art. 9 ustawy o rencie socjalnej, który przewiduje możliwość kumulacji świadczeń (choć w ograniczonej wysokości), tj. renty socjalnej oraz renty rodzinnej. Skoro zatem ustawa dopuszcza otrzymywanie dwóch różnych świadczeń, uznać należy, iż winno to być dopuszczalne również w przypadku świadczenia, o którym mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, choć nie z całością argumentacji organu zawartej w zaskarżonej decyzji można się zgodzić. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, dalej "ustawa emerytalna", zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nim członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści przytoczonego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W niniejszej sprawie, na co zwrócił uwagę Prezes ZUS, mamy do czynienia z sytuacją pobierania przez skarżącego, domagającego się renty rodzinnej po zmarłym ojcu, renty socjalnej. Kwestie renty socjalnej reguluje ustawa z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej ( Dz. U. z 2013 r., poz. 982 ze zm.). Świadczenie to przysługuje, zgodnie z art. 4 tej ustawy, osobie pełnoletniej całkowicie niezdolnej do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu, które powstało: 1. przed ukończeniem 18 roku życia, 2. w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej – przed ukończeniem 25 roku życia, 3. w trakcie studiów doktoranckich lub aspirantury naukowej (ust. 1). Osobie, która spełnia warunki określone w art. 1, przysługuje: 1. renta socjalna stała – jeżeli całkowita niezdolność do pracy jest trwała, 2. renta socjalna okresowa – jeżeli całkowita niezdolność do pracy jest okresowa (ust. 2) W myśl art. 12 ust. 1 powołanej ustawy, decyzję w sprawie renty socjalnej wydaje i świadczenie to wypłaca jednostka organizacyjna Zakładu (ZUS) właściwa ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o rentę socjalną. Renta socjalna i koszty jej obsługi są finansowane ze środków budżetu państwa. Jednocześnie stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej, renta ta nie przysługuje osobie uprawnionej do emerytury, uposażenia w stanie spoczynku, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty inwalidzkiej lub pobierającej świadczenie o charakterze rentowym z instytucji zagranicznych, renty strukturalnej, a także osobie uprawnionej do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego. Problemem relacji pomiędzy rentą socjalną i świadczeniem w drodze wyjątku zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2010 r., I OSK 150/10, przyjmując, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga indywidualnej oceny sytuacji osoby ubiegającej się o nie. W art. 83 ust. 1 ustawy o emerytalnej ustawodawca nie posłużył się sztywnymi kryteriami kwotowymi ani rodzajowymi, a jedynie nakazał badać Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych czy w konkretnym przypadku osoba pozbawiona jest niezbędnych środków utrzymania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma zatem podstaw zarówno do formułowania tezy, iż przyznanie świadczeń z pomocy społecznej generalnie wyłącza prawo do renty wyjątkowej, jak i tezy, że przyznanie tych świadczeń nie może być brane pod uwagę przy ocenie sytuacji materialnej osoby ubiegającej się o świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego każde świadczenie pieniężne otrzymywane przez osobę obiegającą się o świadczenie w drodze wyjątku ma znaczenie dla oceny czy jest ona pozbawiona "niezbędnych środków utrzymania". Przy tej ocenie należy jednak uwzględniać nie tylko jego wysokość, ale także stabilność i charakter (jakiego rodzaju potrzebom służy). Renta socjalna w swej istocie ma na celu zapewnienie skarżącemu niezbędnych środków utrzymania, stąd nie można twierdzić, że jest on ich pozbawiony. Przedstawione powyżej stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotowa sprawę w pełni podziela. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za swoiste kryterium odniesienia przy interpretacji pojęcia braku "niezbędnych środków utrzymania" przyjmuje się pomocniczo kwotę najniższej emerytury (renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej). Naczelny Sąd Administracyjny nie traktuje jednak minimalnej emerytury jako bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku (por. wyrok z 30 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 137/08; wyrok z 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1721/09, dostępne na stronie internetowej https://nsa.gov.pl ). Nie może bowiem ujść z pola widzenia, że ustawodawca w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej posłużył się celowo klauzulą generalną, a nie kryterium kwotowym. Miało to na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Niewątpliwie kwota otrzymywanych przez skarżącego świadczeń jest rzeczywiście relatywnie niska w stosunku do zgłaszanych przez niego potrzeb, to jednak nie można twierdzić, że nie posiada on "niezbędnych środków utrzymania" w rozumieniu art. 83 ustawy emerytalnej. Skarżącemu przyznano bowiem rentę socjalną, która stanowi rodzaj socjalnego wsparcia (por. I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Warszawa 2007, s. 121) związanego właśnie z wystąpieniem trudnej sytuacji życiowej. Świadczenie to przysługuje osobie pełnoletniej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu i jest przyznawane trwale bądź okresowo w wysokości 84 % kwoty najniżej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy określonej w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Celem tego świadczenia jest zapewnienie skarżącemu niezbędnych środków utrzymania. Podkreślenia przy tym wymaga, że niezbędnych środków utrzymania nie można utożsamiać z niewystarczającymi środkami utrzymania, na co wielokrotnie zwracały uwagę sądy administracyjne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku z 20 kwietnia 2010 r. oceniając czy w danej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie można abstrahować od tego, że świadczenie określone w tym przepisie organ może przyznać tylko "w drodze wyjątku", a więc w sytuacjach zupełnie szczególnych. Chodzi przede wszystkim o przypadki, gdy dana osoba znajduje się w sytuacji faktycznej i prawnej, która uniemożliwia jej zdobycie ani ubieganie się o podstawowe środki utrzymania. W tej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, skoro skarżący otrzymuje świadczenie socjalne z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Konkludując, uznać zatem należy, że pobieranie renty socjalnej wyklucza skarżącego z kręgu osób uprawnionych do wnioskowanego świadczenia. Zaznaczenia przy tym wymaga, że przedmiotem analizy organu była sytuacja faktyczna istniejąca w dacie wydawania decyzji. Zmiana okoliczności faktycznych, w tym np. zaprzestania pobierania renty socjalnej nie wyklucza możliwości przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia w przyszłości. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw. Na uwzględnienie nie zasługują też zarzuty naruszenia przepisów procesowych. O zakresie niezbędnego w sprawie postępowania dowodowego organ administracji publicznej decyduje kierując się normą prawa materialnego, która stanowi podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie organ ustalił wszystkie okoliczności faktyczne istotne z uwagi na treść art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Stanu zdrowia skarżącego, jak również jego sytuacji materialnej ponad to, iż pobiera rentę socjalną, do tych okoliczności nie można zaliczyć. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.