II SA/Wa 1785/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. przyznaje radcy prawnemu T. P. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług w wysokości 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1537/06, uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2004 r., którą odmówiono przyznania M. Ł. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż wydane decyzje były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 21 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 385/05, skargę M. Ł. oddalił. W wyniku skargi kasacyjnej powyższy wyrok został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1393/05 i sprawa została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że skarżąca zaczęła chorować jeszcze przed orzeczeniem wobec niej całkowitej niezdolności do pracy, a w dniu orzeczenia niezdolności do pracy, przebywała na urlopie wychowawczym. Okoliczności te mogą wskazywać, że pogłębiająca się choroba oraz urodzenie dzieci, były w przypadku skarżącej szczególnymi okolicznościami, o jakich mowa w art. 83 ustawy. Uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie korzystania z prawa do urlopu wychowawczego za wybór skarżącej, który nie może być uznany za szczególną okoliczność, potwierdza błędną wykładnię tego przepisu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponownie rozpoznającego sprawę, skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji ją poprzedzającej przyjął on bowiem, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których skarżąca mogłaby nabyć uprawnienie do wnioskowanego świadczenia. Stwierdzając powyższe, pominął jednakże całkowicie – co znajduje wyraz w uzasadnieniach obu decyzji – że skarżąca zaczęła chorować przed ustaleniem u niej na grudzień 1969 r. całkowitej niezdolności do pracy, gdy miała 30 lat i przebywała na urlopie wychowawczym. Fakt ten potwierdzają znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego kolejne orzeczenia lekarzy orzeczników ZUS, wskazujące na to, że stan zdrowia M. Ł. regularnie się pogarszał. Zatem mimo to, że w tym czasie skarżąca nie była uznana za całkowicie niezdolną do pracy, wyjaśnienia wymagało, czy pogłębiająca się choroba oraz urodzenie dzieci – w jej przypadku – były szczególnymi okolicznościami, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Bez wyjaśnienia powyższego nie można było bowiem stwierdzić, ponad wszelką wątpliwość, że skarżąca nie spełnia wszystkich warunków dla przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Oczywiście nie oznacza to, że organ z własnej inicjatywy ma szukać dowodów uzasadniających przerwy w zatrudnieniu, jednakże nie może pozbawiać strony możliwości, która przecież zasygnalizowała powyższe okoliczności, wypowiedzenia się i przedstawienia argumentów na istnienie okoliczności, które mógłby następnie przeanalizować pod kątem szczególnych okoliczności. Sąd podkreślił, iż możliwość decydowania według uznania nie oznacza, że Prezes ZUS ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia. Na organie prowadzącym postępowanie administracyjne, również działającym w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że Prezes ZUS nie zbadał wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i w konsekwencji nie dopełnił obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na obiektywną i wnikliwą jego ocenę. Uznaniowość Prezesa ZUS w przyznawaniu świadczeń w drodze wyjątku nie oznacza, że organ ten może dowolnie stosować reguły procesowe określone w k.p.a. Orzekając o zawodności skargi, Sąd stwierdził, że nie przesądza o istnieniu podstaw do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, ale wadliwość postępowania dowodowego pozwala przyjąć, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezesa ZUS zostały wydane z mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszeniem art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Po ponownym rozpoznaniu wniosku M. Ł. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji wskazał na treść przepisu art. 83 ustawy emerytalnej, w myśl którego świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Wskazał, że wszystkie te warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala, w ocenie organu, na przyjęcie istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, iż w okresie poprzedzającym ustalenie całkowitej niezdolności do pracy, tj. przed [...] grudnia 1969 r., orzeczeniami Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia [...] sierpnia 1965 r. oraz z dnia [...] września 1966 r., nie orzeczono wobec M. Ł. żadnej grupy inwalidzkiej. Twierdzenie zatem wnioskodawczyni, że choroba wystąpiła wcześniej, aniżeli zostało to ustalone orzeczeniem OKiZ, nie zostało poparte żadnymi przekonywującymi dowodami i dlatego brak jest podstaw do jego uznania. Organ podkreślił, wskazując na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 2243/02, że fundamentalną zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy emerytalnej jest całkowita niezdolność do pracy orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Z dokumentacji wynika, że w czasie poprzedzającym powstanie całkowitej niezdolności do pracy, w okresie od [...] października 1959 r. do [...] stycznia 1965 r. wystąpiła przerwa w zatrudnieniu wnioskodawczyni. Ostatnio udowodniony okres zatrudnienia przypada na dzień [...] stycznia 1965 r., natomiast całkowita niezdolność do pracy została orzeczona od [...] grudnia 1969 r., tj. po upływie 5 lat od jego ustania. Przerwy w zatrudnieniu nie wynikały z niezdolności do pracy z powodu choroby, a zatem to nie stan zdrowia był powodem niepodlegania ubezpieczeniu społecznemu. Nie można zatem przyjąć, iż przerwy w zatrudnieniu wynikały z okoliczności, które były niezależne od ubezpieczonej i na które nie miała ona wpływu. Organ wskazał, iż zgodnie z dyspozycją zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2006 r., po nadesłaniu przez M. Ł. zaświadczeń o zatrudnieniu sprawa została przekazana do Oddziału ZUS celem ponownego ustalenia przebiegu jej ubezpieczenia. Pismem z dnia [...] marca 2007 r. Oddział ZUS poinformował, iż nadesłane dokumenty nie mają wpływu na zmianę stażu pracy, gdyż potwierdzają wcześniej już uwzględnione okresy. W ocenie organu sprawowana przez wnioskodawczynię opieka nad dziećmi w okresach od [...] października 1962 r. do [...] stycznia 1965 r. oraz od [...] stycznia 1965 r. do [...] listopada 1968 r. nie jest okolicznością niezależną od woli ubezpieczonej, lecz jej wyborem i dokonując takiego wyboru, powinna liczyć się z jego konsekwencjami. Organ wskazał, iż przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 26/04. Ponadto stwierdził, iż wnioskodawczyni jest uprawniona do zasiłku stałego w wysokości [...] zł miesięcznie, które to środki pozwalają na pokrycie niezbędnych wydatków. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, powyższą decyzję utrzymał w mocy, podtrzymując argumenty w niej podniesione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. Ł. podkreśliła, iż sprawowała opiekę z uwagi na choroby dzieci i ponownie podniosła, że przerwy w zatrudnieniu spowodowane też były złym stanem jej zdrowia. Wskazała też, iż sprawowała opiekę nad całkowicie ubezwłasnowolnionym bratem oraz że korzystała z ubezpieczenia jako żona ubezpieczonego męża. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i stwierdził, iż powodem nienabycia uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy był fakt, że w wieku 30 lat skarżąca legitymowała się okresem ubezpieczenia wynoszącym 21 miesięcy, z tego tylko 16 miesięcy były to okresy składkowe, a żadną okolicznością szczególną nie można usprawiedliwiać ani tak krótkiego okresu ubezpieczenia, ani przerw w latach 1959-1965 i po 1965 r., kiedy to skarżąca, będąc zdolna do pracy, a do 1965 r. jedynie częściowo do niej niezdolna, poświęciła się wychowaniu dzieci. Fakt, że korzystała wówczas z ubezpieczenia zdrowotnego jako żona ubezpieczonego, nie powoduje wydłużenia jej łącznego stażu ubezpieczeniowego, gdyż ubezpieczenie zdrowotne nie jest tożsame z ubezpieczeniem społecznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 października 2006 r., uchylającego decyzje w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie zbadał wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i w konsekwencji nie dopełnił obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na obiektywną i wnikliwą jego ocenę. Po uprawomocnieniu się wyroku, organ przekazał nadesłane przez M. Ł. zaświadczenia o zatrudnieniu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, Oddziałowi w L. celem ponownego ustalenia przebiegu ubezpieczenia. Wymieniony Oddział pismem z dnia [...] marca 2007 r. poinformował, że nadesłane dokumenty, nie mają wpływu na zmianę stażu pracy wnioskodawczyni. Z informacji tej nie wynika jednakże, jakie dokumenty były przekazane i analizowane oraz dlaczego pozostają one bez wpływu na ustalone decyzjami ZUS okresy składkowe i nieskładkowe. Brak tych wyjaśnień nie pozwala Sądowi na ocenę trafności podjętych przez organ decyzji, zwłaszcza jeśli się uwzględni, że wnioskodawczyni we wniosku z dnia [...] czerwca 2004 r. podała: "mam 10 lat pracy", zaś w kolejnym piśmie skierowanym do Prezesa ZUS z dnia [...] października 2004 r. wskazała zakłady pracy, w których była zatrudniona. Nie trzeba wykazywać, iż w przypadku wnioskodawczyni legitymującej się niewielkim stażem ubezpieczenia, dokładne ustalenie czasu zatrudnienia ma istotne znaczenie w sprawie. W sprawie Prezes ZUS uznał, że sprawowanie opieki nad dziećmi, które było powodem tak krótkiego stażu pracy skarżącej, nie jest okolicznością szczególną, a jej wyborem. Otóż z powyższym stanowiskiem można byłoby się zgodzić jedynie wówczas, gdyby z materiału sprawy wynikało w sposób niebudzący wątpliwości, że przyjęty przez małżonków model rodziny zakłada, iż materialne jej potrzeby będzie zabezpieczał mąż. Takiego jednak przekonania akta administracyjne nie dostarczają. Podejmowane przez skarżącą, na krótko wprawdzie, zatrudnienia mogą natomiast wskazywać, iż także jej praca miała być źródłem utrzymania rodziny. Zatem istotne w sprawie jest, czy skarżąca miała możliwość jej wykonywania z uwagi na częste ciąże i rodzenie kolejnych dzieci oraz potrzeby w zakresie ich wychowania. W wyroku z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3123/00, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wychowywanie i opiekowanie się dziećmi, przy powszechnie znanych formach rozwiązań w tym zakresie – przykładowo żłobki i przedszkola, nie sposób uznać za okoliczność uzasadniającą brak zatrudnienia lub prowadzenia działalności objętej ubezpieczeniem. Z uzasadnienia decyzji nie wynika jednak, aby kwestia ta była przedmiotem rozważań organu. Zgodzić się należy z organem, iż w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest mowa o braku jakichkolwiek środków utrzymania, lecz środków niezbędnych. Ocena tej niezbędności musi być jednak dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji. Tego wymogu nie spełnia zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] kwietnia 2007 r. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku.