II SA/Wa 1838/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi E. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku – oddala skargę – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku E.M. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] o odmowie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383); zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Podał, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. W toku postępowania ustalono, że posiadane środki utrzymania to zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 831,10 zł, wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia męża wnioskodawczyni w kwocie 4850,01 zł oraz wynagrodzenie córek w wysokości 2126,18 zł i 2128,56 zł. Wykazany zatem dochód przypadający na jednego członka czteroosobowej rodziny w wysokości 2483,96 zł miesięcznie, przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznał, że skoro nie jest spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania to wnioskodawczyni przedmiotowe świadczenie nie może zostać przyznane. Stwierdził, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. E.M. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2017 r., uznając ją za krzywdzącą oraz wnosząc o uchylenie. Skarżąca wskazała, że obecnie zmieniła się jej sytuacja materialna, bowiem z dniem [...] września 2017 r. utraciła prawo do pobierania zasiłku dla bezrobotnych, a córki nie pozostają już w gospodarstwie domowym. Utrzymuje się zatem wyłącznie z wynagrodzenia męża. Zwróciła uwagę na długi staż ubezpieczeniowy oraz zły stan zdrowia, który uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że na dzień wydania decyzji skarżąca miała na swe potrzeby ponad 2400 zł brutto. Podkreślił, że nawet jeśli obecnie E.M. utraciła prawo do zasiłku, a jej córki przestały uczestniczyć we wspólnym gospodarstwie domowym to także nie ma podstaw, by uznać, że skarżąca nie posiada środków utrzymania w wymiarze niezbędnym. Pozostaje ona na utrzymaniu męża, który otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 4850 zł brutto, a zatem na osobę przypada 2425 zł brutto, co nie wskazuje na drastyczną zmianę sytuacji materialnej skarżącej z okresu, kiedy córki uczestniczyły w dochodach rodziny, a ona pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Niewątpliwie kwota, jaką skarżąca ma na swoje potrzeby przewyższa kwotę najniższej emerytury (1000 zł), a zatem posiada niezbędne środki utrzymania. Zaznaczył, że nie kwestionuje obecnej niezdolności skarżącej do pracy, ani jej trudnej sytuacji materialnej, jednak sama niezdolność do pracy w powiązaniu ze szczególną i wyjątkową jej sytuacją życiową nie jest wystarczającą podstawą do przyznania świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383, z późn. zm.), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Z treści przedmiotowego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Analizując zgromadzony w rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy należy podzielić stanowisko organu, że w sprawie nie występuje przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania, co eliminuje skarżącą z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku. Przepisy ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie zawierają definicji powyższego pojęcia. Zachodziła zatem konieczność wypracowania przez organy administracji oraz judykaturę sposobu jego rozumienia. W ocenie Sądu rację ma organ orzekający, że metodą wyjaśnienia spornego pojęcia może być odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym. Uzasadnione jest bowiem twierdzenie, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby, przy czym chodzi tu jedynie o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu. Przyjąć zatem należy, że kryterium niezbędnych środków utrzymania to wynik odniesienia sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie do wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, renty socjalnej lub kryterium dochodowego przewidzianego w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769, z późn. zm.). W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie tej przesłanki zalecał dokonanie porównania sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne, a ponadto z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: z dnia 7 sierpnia 2000 r., sygn. II SA 815/00; 27 września 2006 r., sygn. I OSK 1112/06; 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 121/14 oraz 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 56/15, dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie decydujące znaczenie ma okoliczność, że E.M. dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] września 2017 r. dochód na jednego członka czteroosobowej rodziny skarżącej (2483,96 zł), na który składa się zasiłek dla bezrobotnych w kwocie 831,10 zł, wynagrodzenie męża z tytułu zatrudnienia w wysokości 4850,01 zł brutto miesięcznie oraz wynagrodzenie jej dwóch córek w kwocie 2126,18 zł i 2128,56 zł brutto miesięcznie przekracza kwotę najniższej emerytury, która w dacie orzekania wynosiła 1000,00 zł brutto. Powyżej zaprezentowany pogląd posiada umocowanie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sądy administracyjne nie traktują minimalnej emerytury jako bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku (przykładowo wyrok z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 137/08; wyrok z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1721/09, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Ma to jedynie na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Przyjmuje się również, że wyznacznikiem takim może być też renta socjalna przyznawana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 982, z późn. zm.). Przedmiotowa renta również uznawana jest za świadczenie umożliwiające zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby, choć stanowi 84% kwoty najniższej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2248/12, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Ustalając niezbędne minimum dochodowe bierze się pod uwagę zwiększone wydatki osoby niezdolnej do samodzielnej egzystencji, która z tego tytułu otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne. Podkreśla się także, że oceniając czy w danej sprawie zachodzą przesłanki wskazane w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie można też abstrahować od tego, że świadczenie określone w tym przepisie organ może przyznać tylko "w drodze wyjątku", a więc w sytuacjach zupełnie szczególnych. Chodzi przede wszystkim o przypadki, gdy dana osoba znajduje się w sytuacji faktycznej i prawnej, która uniemożliwia jej zdobycie podstawowych środków utrzymania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 150/10, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Wobec powyższego uznać należało w niniejszej sprawie, że organ właściwie przyjął, iż po stronie skarżącej nie istnieje wymagana przez ustawodawcę przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania. Okolicznością niesporną jest bowiem to, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej przewyższa kwotę najniższego świadczenia emerytalnego przyznawanego w trybie zwykłym. Powyższe skutkuje brakiem możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS i przyznania jej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Wskazać należy, że organ przeprowadził w niniejszej sprawie postępowanie w sposób prawidłowy, podejmując wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia (art. 7 K.p.a.). W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), zaś podejmując zaskarżoną decyzję należycie ją uzasadnił czyniąc zadość wymogom z art. 107 § 3 w związku z art. 11 K.p.a. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych skarżącej, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. Stanowisko organu jest prawidłowe. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez pryzmat posiadanych dochodów jest bowiem najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się - jako kryterium głównym - wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Odnosząc się do argumentacji skarżącej w zakresie zmiany jej sytuacji materialnej po wydaniu zaskarżonej decyzji należy wskazać, że nie ma to wpływu na wynik przedmiotowej sprawy. Organ w odpowiedzi na skargę słusznie wskazał, że nawet jeśli obecnie E.M. utraciła prawo do zasiłku, a jej córki przestały uczestniczyć we wspólnym gospodarstwie domowym to brak podstaw, by uznać, że nie posiada ona niezbędnych środków utrzymania. Skarżąca pozostaje bowiem na utrzymaniu męża, który otrzymuje wynagrodzenie w wysokości 4850 zł brutto, a zatem dochód na osobę przypada w kwocie 2425 zł brutto. Powyższe nie oznacza dużej zmiany sytuacji materialnej skarżącej z okresu, kiedy córki uczestniczyły w dochodach rodziny, a ona pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Tak więc kwota, jaką skarżąca ma na swoje potrzeby przewyższa kwotę najniższej emerytury (1000 zł), a zatem posiada niezbędne środki utrzymania. Prawidłowo Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że w ocenie ustawodawcy osoba pobierająca emeryturę w wysokości 1000 zł ma możliwość utrzymania się samodzielnie, w stopniu podstawowym, a organ rentowy przyjmuje tę kwotę w wartości brutto za niezbędne środki utrzymania. Dotyczy to także osób ubezpieczonych o długim stażu ubezpieczeniowym, które same wypracowały sobie prawo do świadczenia ustawowego oraz osób w złym stanie zdrowia, legitymujących się całkowitą niezdolnością do pracy czy też osób w podeszłym wieku, samotnie gospodarujących. Kryterium dochodu jest przez organ przyjmowane zgodnie z ustalonym ustawowo najniższym świadczeniem emerytalnym i rentowym i nie ma możności oparcia się na kryterium wydatków, te bowiem każdy z wnioskodawców ustala inaczej. Skoro zatem w sytuacji skarżącej przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania nie zachodzi, to w myśl wcześniejszych wywodów i w kontekście kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest to okoliczność eliminująca ją z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Ponadto Sąd zauważa, że rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie nie uniemożliwia wystąpienia w przyszłości z ponownym wnioskiem o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, jednak tylko w sytuacji, gdyby zmianie uległy okoliczności faktyczne, w szczególności sytuacja materialna wnioskodawczyni. Z tych względów uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.