II SA/Wa 1861/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2021 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga K. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu [...] stycznia 2020 r. K. K. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca) zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. (zwany dalej: KWP, organ I instancji) z wnioskiem o stwierdzenie wygaśnięcia postanowienia nr [...] KWP z dnia [...] lipca 2002 r. o odmowie sprostowania świadectwa służby z dnia [...] czerwca 2002 r. Jako uzasadnienie wniosku wskazał regulację art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: k.p.a.) oraz wskazał, że KWP postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. odmówił sprostowania świadectwa służby wystawionego w dniu [...] czerwca 2002 r. Podał również, że wystąpił z wnioskiem o wystawienie świadectwa służby uzupełnionego o składniki uposażenia. W konsekwencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 października 2019 r. (sygn. akt II SA/Bk 576/19) KWP wystawił w dniu [...] grudnia 2019 r. odpis świadectwa służby uzupełniony o składniki uposażenia. Odmówił natomiast sprostowania tego świadectwa, co było przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem wnioskodawcy, skoro wystawiono "nowe świadectwo służby" to nastąpiła utrata przedmiotowości w stosunku do postanowienia nr [...] KWP z dnia [...] lipca 2002 r., które dotyczyło świadectwa służby z dnia [...] czerwca 2002 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ I instancji orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wygaśnięcia postanowienia nr [...] KWP z dnia [...] lipca 2002 r. W wyniku postępowania zażaleniowego Komendant Główny Policji (zwany dalej: KGP, organ odwoławczy) postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2020 r. orzekł o umorzeniu postępowania zażaleniowego (z uwagi na złożenie przez skarżącego wniosku w tym przedmiocie). Następnie wnioskiem z dnia [...] lutego 2021 r. skarżący zwrócił się do organu I instancji o stwierdzenie wygaśnięcia postanowienia nr [...] KWP z dnia [...] lipca 2002 r. o odmowie sprostowania świadectwa służby z dnia [...] czerwca 2002 r. Jako podstawę powyższego wnioskodawca wskazał art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz okoliczność, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2023 r. KWP odmówił sprostowania świadectwa służby wystawionego w dniu [...] czerwca 2002 r., jak jednak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz stanowiska KGP, odmowa sprostowania świadectwa służby nie powinna być rozstrzygana w formie postanowienia. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. KWP, działając na podstawie art. 61a k.p.a. orzekł o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia na podstawie art 162 § 1 pkt 1 k.p.a. wygaśnięcia przedmiotowego postanowienia. Podstawę stanowiło ustalenie organu I instancji, że instytucja wygaśnięcia decyzji nie znajduje zastosowania dla rozstrzygnięć zapadłych w formie postanowienia. Brak jest zatem podstawy prawnej do rozpatrzenia żądania wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym. Skoro prawo nie przewiduje sprawy o wygaśnięcie postanowienia, to postępowanie w takiej sprawie jest w założeniu niedopuszczalne i jako takie nie może być wszczęte "z innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu art. 61a k.p.a. W zażaleniu złożonym na powołane wyżej postanowienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i art. 61 § 1 k.p.a. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot kontroli w niniejszej sprawie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. KGP, działając na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 144 k.p.a., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną wniosku skarżącego stanowił art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Wygaśnięcie decyzji stanowi pewien element ograniczenia trwałości decyzji administracyjnych, jest ingerencją w ich stabilność. Z regulacji art. 162 § 3 k.p.a. wynika, że organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji. Istotne jest, że zarówno w nauce administracyjnego prawa procesowego jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niekwestionowany jest pogląd, iż decyzja orzekająca o wygaśnięciu decyzji jest decyzją w nowej sprawie, podjętą w pierwszej instancji. Postępowanie w przedmiocie jej wydania może być - stosownie do art. 61 k.p.a. wszczęte z urzędu i na żądanie strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji rozpoczęte na żądanie strony składa się więc z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m. in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Przywołując treść art. 61 a § 1 k.p.a. organ stwierdził, że postępowanie nie może być wszczęte m.in. z innych uzasadnionych przyczyn, przez które należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do jego wszczęcia, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie nie może być wszczęte z uwagi na regulację art. 126 k.p.a., która nie przewiduje zastosowania instytucji wygaśnięcia decyzji do rozstrzygnięć podjętych w formie postanowienia. W skardze złożonej na powołane postanowienie do sądu administracyjnego skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia, 2) stwierdzenie bezprzedmiotowości całego postępowania administracyjnego w zakresie zaświadczeniowym, w toku którego wydano postanowienie Nr [...] KWP z dnia [...] lipca 2002 r. (gdyż nie istniał i nie istnieje przedmiot zaświadczenia w stosunku do jakiego takie postępowanie organ mógł przeprowadzić) oraz stwierdzenie nieważności tego postępowania, 3) stwierdzenie nieważności postanowienia Nr [...] KGP z dnia [...] października 2002 r. utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby z powodu nieważności postępowania w trybie zaświadczeniowym (z powodu braku przedmiotu postępowania tj. zaświadczenia w rozumieniu przepisów k.p.a.), 4) stwierdzenie wygaśnięcia z dniem [...] lipca 2002 r., postanowienia Nr [...] KWP z dnia [...] lipca 2002 r. w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby wnioskodawcy z dnia [...] czerwca 2002 r. (z powodu braku przedmiotu zaświadczenia), 5) alternatywnie stwierdzenie wygaśnięcia postanowienia Nr [...] KWP w z dnia [...] lipca 2002 r. (w związku z nieważnością całego bezprzedmiotowego postępowania w sprawie, zakończonej wydaniem skarżonego postanowienia o odmowie sprostowania świadectwa służby które nie jest zaświadczeniem w rozumieniu przepisów k.p.a.). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2021 r. dotyczył stwierdzenia wygaśnięcia postanowienia organu I instancji Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 r. o odmowie sprostowania świadectwa służby z dnia [...] czerwca 2002 r. Podstawę negatywnych dla skarżącego rozstrzygnięć stanowiło ustalenie organów, że w sprawie występują inne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy organy orzekające w postępowaniu administracyjnym prawidłowo uznały, że nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, określony w art. 162 k.p.a., nie ma zastosowania w odniesieniu do postanowień. Podstawę prawną wydanych w postępowaniu administracyjnym postanowień stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak z powyższego wynika ustawodawca wprowadził dwie niezależne przyczyny odmowy wszczęcia postępowania: 1) gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną, 2) jeżeli z "jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Przepis ten wskazuje na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, uniemożliwiające w ogóle procedowanie w sprawie i załatwienie wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej. Potwierdza to użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowania "nie może być wszczęte". Wyrażenie to jednocześnie wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste. Na tym etapie postępowania organ bada jedynie kwestie formalnoprawne, analizując, czy istnieją podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie zgłoszonego wniosku. W orzecznictwie wskazuje się, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie, lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, oczywisty brak podstawy prawnej do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie, czy też występują okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia tego postępowania lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (por. wyrok WSA w Olsztynie z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 893/11; wyroki NSA: z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1385/11; z 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13; z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 553/15; postanowienie NSA z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14, publ.: cbois). Rozważając możliwość odmowy wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn" należy sięgnąć do przepisów prawa regulujących zagadnienie wygaśnięcia decyzji, bowiem wniosek skarżącego dotyczył wygaśnięcia aktu wydanego przez organ administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 162 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony (pkt 1); została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku (pkt 2). Stosownie zaś do treści art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Wymaga w tym miejscu zaznaczenia, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Innymi słowy, na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 983/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, publ.: cbois). Jak z powyższego wynika, podejmując rozstrzygnięcie w kwestii wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia postanowienia, KWP w pierwszej kolejności miał za zadanie ocenić dopuszczalność zastosowania tej instytucji w ujęciu formalnym, a nie dokonać merytorycznej analizy zagadnienia. Oceniając przedmiotową sprawę w kontekście przywołanej wyżej regulacji, zasadnie uznały organy, że skoro obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości wygaśnięcia postanowienia na podstawie art. 162 k.p.a., to instytucja wygaśnięcia decyzji nie znajduje zastosowania dla rozstrzygnięć, wydanych w formie postanowienia. Brak jest zatem podstawy prawnej do rozpatrzenia takiego żądania strony w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji Sąd stwierdził, iż podjęte w postępowaniu administracyjnym postanowienia są prawidłowe, organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby ich uchylenie. Odnosząc się natomiast do pozostałych, podniesionych w skardze wniosków, dotyczących stwierdzenia nieważności postanowienia Nr [...] KGP z dnia [...] października 2002 r. utrzymującego w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby z powodu nieważności postępowania w trybie zaświadczeniowym (z powodu braku przedmiotu postępowania tj. zaświadczenia w rozumieniu przepisów k.p.a.), stwierdzenia wygaśnięcia z dniem [...] lipca 2002 r., postanowienia Nr [...] KWP z dnia [...] lipca 2002 r. w przedmiocie odmowy sprostowania świadectwa służby wnioskodawcy z dnia [...] czerwca 2002 r. z powodu braku przedmiotu zaświadczenia) oraz alternatywnie stwierdzenia wygaśnięcia postanowienia Nr [...] KWP w z dnia [...] lipca 2002 r., Sąd stwierdza, że nie mogły one być uwzględnione. Jak przedstawiono wyżej, badając sprawę w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Ponadto przy rozpatrywaniu sprawy sądowoadministracyjnej Sąd jest związany granicami sprawy, która w niniejszym postępowaniu ogranicza się do oceny postanowień wydanych w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania w przedmiocie odmowy wygaśnięcia decyzji, nie może więc dokonać oceny postanowienia KWP Nr [...] KGP z dnia [...] października 2002 r. Mając na uwadze powołane okoliczności, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Sąd orzekł o oddaleniu skargi.