II SA/Wa 2080/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Asesor WSA Joanna Kruszewska – Grońska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2019 r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. z dnia [...] sierpnia 2018 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...], Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także: "Szef KAS" lub "organ odwoławczy"), powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po rozpoznaniu zażalenia K.C. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") z dnia [...] sierpnia 2018 r. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej także: "Dyrektor IAS" lub "organ pierwszej instancji") z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej - utrzymał w mocy w/w postanowienie organu pierwszej instancji. Zaskarżone postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej wydane zostało w następującym stanie faktycznym. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] lipca 2018 r., skarżący K.C. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W treści wniosku skarżący wskazał, że jest osobą, która nie otrzymała propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej (ani propozycji pracy). Jednocześnie, skarżący podkreślił, że zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego same propozycje nie rodzą skutków prawnych, a rodzą je dopiero dalsze czynności prawne (przyjęcie propozycji bądź jej odrzucenie), a rozstanie ze służbą powinno mieć miejsce w formule decyzji administracyjnej zwalniającej ze służby, która umożliwia prawną kontrolę tej decyzji i jej zasadności (vide: postanowienie NSA z dnia 13 kwietnia 2018r., sygn. akt I OSK 276/18 i sygn. akt I OSK 313/18, czy też postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 243/18). Skarżący wskazał, że z uwagi na swoją sytuację, chce doprowadzić do zbadania zasadności, legalności i zgodności z prawem takiej decyzji. Skarżący zauważył, że otrzymał mianowanie do służby i podstawa prawna jego stosunku służbowego ma charakter administracyjno-prawny. W tej sytuacji, jak podniósł skarżący, zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach ze stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17). Skarżący wskazał ponadto, że w wyrokach z dnia 3 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 2489/12) oraz z dnia 14 stycznia 2014 r. (sygn. akt I OSK 974/13) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko na tle poprzednio obowiązującej ustawy, że rozwiązanie stosunku służbowego powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. Mając powyższe na uwadze, skarżący wniósł o wydanie decyzji zwalniającej ze służby wskazując, że jego intencją nie jest zwolnienie ze służby samo w sobie, a umożliwienie poddania kontroli działań prawnych Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] prowadzących do faktycznego zwolnienia ze służby, które to zwolnienie skarżący kwestionuje w całości. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], powołując się na przepis art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor IAS wskazał, że przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie umożliwiają weryfikacji w trybie administracyjnym i sądowoadministracyjnym kwestii zasadności złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy. Zdaniem organu pierwszej instancji, szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie ustawodawca dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] zauważył, że brzmienie art. 165 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm. - dalej także: "ustawa wprowadzająca ustawę o KAS") wskazuje, iż ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom, tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby lub braku jej przedłożenia (vide: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Bd 122/17). Mając powyższe na względzie, organ pierwszej instancji uznał, że stosunek służbowy skarżącego, jako funkcjonariusza, w związku z brakiem przedstawienia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby/pracy składanej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. Jednocześnie, Dyrektor IAS wskazał, że w kwestiach związanych z procesem składania propozycji służby/pracy uregulowanych w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, poza sytuacją uregulowaną w art. 169 ust. 4 tejże ustawy, niemającą zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie można rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] uznał, że w świetle powyższych przepisów nie ma podstaw prawnych, aby wydać decyzję w związku z nieprzedstawieniem skarżącemu propozycji pracy/służby, albowiem ustawodawca odróżnia wygaśnięcie stosunku służbowego od zwolnienia ze służby. W konsekwencji, powołując się na brzmienie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., organ pierwszej instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, tj. brak jest materialno-prawnej podstawy rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, albowiem żaden przepis ustawy wprowadzającej ustawę o KAS bądź samej ustawy o KAS, nie wskazuje, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga o braku przedstawienia propozycji pracy/służby władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni. Dyrektor IAS uznał zatem, że odmowa wszczęcia postępowania jest zasadna, gdyż czynność złożenia propozycji pracy nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu. Ponadto, organ pierwszej instancji zauważył, że organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Mając na uwadze powyższe, Dyrektor IAS stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a. statuujące odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji zgodnie z żądaniem strony skarżącej. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżący wniósł zażalenie na w/w postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił 1) obrazę art. 61a § 1 k.p.a. - poprzez błędne jego zastosowanie wyrażające się w tym, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] błędnie przyjął, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte, wyrażające się rzekomo w tym, iż decyzja o zwolnieniu ze służby w przypadkach takich osób, jak skarżący, w ogóle nie powinna być wydawana; 2) obrazę przepisów art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez fakt nierównego traktowania osoby skarżącego, wyrażający się w tym, że wbrew przytoczonym przepisom Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie wydaje decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby (choć to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawia go prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień ze służby (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei wskazują na dyskryminację osoby skarżącego. Mając powyższe na względzie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji. W wyniku rozpatrzenia zażalenia strony skarżącej, Szef Krajowej Administracji Skarbowej - powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. W uzasadnieniu postanowienia Szef KAS, powołując się na brzmienie art. 61a § 1 k.p.a. - uznał, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi "inna uzasadniona przyczyna", tj. brak jest materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym, albowiem żaden przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w zakresie żądanym przez skarżącego organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, a także nie wskazuje władczej formy działania organu w sposób pośredni. Organ odwoławczy stwierdził, że stosunek służbowy skarżącego, jako funkcjonariusza, w związku z brakiem przedstawienia przez Dyrektora IAS do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby/zatrudnienia złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Szef Krajowej Administracji Skarbowej zauważył, iż w przypadku propozycji pracy lub braku propozycji pracy/służby przepisy cyt. ustawy wprowadzającej ustawę o KAS nie przewidują formy decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby m.in. prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jednocześnie, organ odwoławczy uznał, że treść przepisu art. 170 ust. 3 cyt. ustawy nie reguluje, m.in. ze względu na traktowanie przez ustawodawcę wygaśnięcia stosunku służby tak jak zwolnienia ze służby, formy prawnej wygaśnięcia stosunku służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej poprzez załatwienie sprawy w trybie wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego, z uwagi na wygaśnięcie w omawianym przypadku stosunku służby z mocy ustawy, brak jest podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o ustaniu tegoż stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie, czy też zwolnienie ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego. Szef KAS stwierdził, że przepisy omawianej ustawy stanowią jedynie, że w sytuacji nieotrzymania przez funkcjonariusza pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunek pracy/służby wygasa, nie wskazują natomiast możliwości weryfikacji w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym, jak ma to miejsce w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 w/w ustawy i odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Szef Krajowej Administracji Skarbowej zauważył, iż w niniejszej sprawie skarżący nie otrzymał propozycji dalszego pełnienia służby/zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w oparciu o wyraźne unormowanie przewidziane przez ustawodawcę ze wskazanym równocześnie skutkiem prawnym powstającym ex lege (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS), a więc - jak uznał organ odwoławczy - to ustawodawca ukształtował jego sytuację prawną w związku z nieprzedstawieniem przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby/pracy. Szef KAS stwierdził, że z analizy przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, iż ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, w których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i które podlegają kognicji sądów administracyjnych. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 276 ustawy o KAS są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. Organ odwoławczy zauważył, że w katalogu tym nie znalazły się sytuacje dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego. Według Szefa KAS, zdarzenie prawne przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy, jak również wygaśnięcia stosunku służbowego, nie zostały wskazane w katalogu spraw objętych ww. przepisami. Organ odwoławczy podkreślił, że nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, iż dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. Jednocześnie, organ odwoławczy zauważył, że z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika zaś jednoznacznie, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna z okoliczności sprawy lub samego przepisu art. 104 k.p.a. czy też art. 127 k.p.a. Zdaniem Szefa KAS, podstawę prawną do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Powołując się zarówno na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i n poglądy doktryny, organ odwoławczy doszedł do przekonania, że analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje jednoznacznie, że postępowanie, w którym są składane pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia, bądź nie następuje złożenie propozycji zatrudnienia/służby, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie ma charakteru administracyjnego. Mając powyższe na względzie, organ odwoławczy uznał, że w sprawie skarżącego nie jest zatem możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w oparciu o przepisy k.p.a., zmierzającego do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, czy też o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Szef Krajowej Administracji Skarbowej za niezasadny uznał podniesiony w zażaleniu zarzut naruszenia zasad konstytucyjnych. Zdaniem organu odwoławczego, w tym przypadku określone w Konstytucji RP prawo dostępu do sądu należy rozpatrywać przez pryzmat art. 78 ustawy zasadniczej, wskazującego na prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Organ zauważył jednak, iż w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, które można by było poddać kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że w rozpoznawanej sprawie - z uwagi na to, że nie doszło do zwolnienia skarżącego ze służby - zasadnym było wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie. Szef KAS wskazał ponadto, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, co oznacza, że wydając postanowienie, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Według Szefa KAS, instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym, co odnosi się również do organu drugiej instancji, który w wydanym postanowieniu nie może dokonać oceny słuszności merytorycznych zarzutów strony skarżącej. W piśmie z dnia [...] października 2018 r. skarżący - działając za pośrednictwem organu odwoławczego - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2018 r. Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonego postanowienia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., skarżący zarzucił: 1) obrazę przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. - poprzez błędne ich zastosowanie wyrażające się w tym, że Szef Krajowej Administracji Skarbowej niezasadnie przyjął (w ślad za Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej w [...]), że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte (wyrażające się rzekomo w tym, iż decyzje administracyjne o zwolnieniu ze służby w przypadku osób znajdujących się w takim stanie faktycznym, jak strona skarżąca, nie powinny być w ogóle wydawane z uwagi na brak stosownych podstaw prawnych) w sytuacji, gdy taki pogląd prawny jest błędny, co w konsekwencji oznacza, że w sprawie powinna być wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu skarżącej ze służby; 2) obrazę przepisu art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 i art. 77 ust. 2, a także art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez fakt nierównego traktowania osoby skarżącego, wyrażającego się w tym, iż - wbrew przytoczonym przepisom - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] i Szef Krajowej Administracji Skarbowej nie wydają wobec strony skarżącej decyzji o zwolnieniu ze służby (choć mają taki obowiązek prawny) i tym samym pozbawiają stronę skarżącą prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej decyzji, stosując jednocześnie niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinny w tym zakresie panować pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a w konsekwencji owych naruszeń doprowadzają do sytuacji dyskryminującej stronę skarżącą; skarżący podniósł, że był w statusie administracyjnoprawnym i pozbawienie go tego statusu jest zwolnieniem ze służby, niezależnie od nazewnictwa w ustawie. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, iż w sytuacji zwolnienia ze służby standardem prawnym jest decyzja o zwolnieniu z służby, której istotą jest to, że jest zaskarżalna i podlega kontroli administracyjnej oraz - w razie potrzeby -sądowej. Zdaniem strony skarżącej, wydania właśnie takiej decyzji skarżący się domaga, aby poddać kontroli zasadność i zgodności z prawem jego zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej. Skarżący zauważył, że jego stosunek służbowy opierał się na mianowaniu i miał charakter administracyjno-prawny. Skarżący podniósł, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż jest to stosunek, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza (vide: wyrok NSA z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2154/01, czy też wyrok NSA z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 199/11). Ponadto, skarżący zauważył, że na tle poprzednio obowiązującej ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 3 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2489/12 oraz z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 974/12 zajął stanowisko, że w procesie transformacji Służby Celnej każdy funkcjonariusz powinien otrzymać indywidualną decyzję administracyjną określającą miejsce pełnienia służby, stopień oraz uposażenie. Skarżący uznał, że NSA wyraźnie wskazał w swym orzecznictwie, iż w stosunku do funkcjonariuszy celnych nie obowiązują żadne mechanizmy prawne tzw. wypowiedzenia zmieniającego określonego w Kodeksie pracy. W związku z tym, skarżący stwierdził, że również rozwiązanie stosunku służbowego powinno następować w drodze decyzji administracyjnej. Stron skarżąca uznała ponadto, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby należą do kategorii decyzji administracyjnej (por. T. Kuczyński, Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Wrocław 2000, s. 17). W konsekwencji, skarżący stwierdził, że skoro nastąpiła sytuacja taka, iż w wyniku działań organu przestał on być funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, to powinien otrzymać stosowną decyzję administracyjną o jego zwolnieniu ze służby. W tej sytuacji, strona skarżąca wskazała, iż nie może zgodzić się z argumentacją zarówno Dyrektora IAS w [...], jak i Szefa KAS, jakoby przepisy ustaw o KAS oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie zawierają podstaw do wydania stosownej decyzji. Powołując się ponadto na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r., skarżący zauważył, iż Trybunał wskazał w tym orzeczeniu m.in., iż gwarancie pełnej przejrzystości i określoności warunków ubiegania się o przyjęcie do służby (jak i zwolnienia z niej) dają ochronę indywidualnym prawom funkcjonariusza i chronią go przed arbitralnymi decyzjami przełożonych oraz stanowią gwarancję politycznej neutralności i stabilności danej formacji mundurowej, w której funkcjonariusz służy. Skarżący wskazał, że według Trybunału Konstytucyjnego, takie prawo jest czynnikiem ograniczającym instrumentalne wykorzystywanie prawa do celów politycznych większości parlamentarnej. Ponadto, jak podniosła strona skarżąca, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał również, iż funkcjonariusze służb mundurowych dla pełnej i fachowej realizacji ich zadań powinni pozostawać neutralnie politycznymi fachowcami i powinni pozostawać poza wszelkim wpływem polityków. A temu właśnie, jak wskazała strona skarżąca, mają służyć obiektywne przesłanki przyjęcia do służb (i odpowiednio również zwalniania z nich). Skarżący podniósł ponadto, że także w literaturze wskazywano wprost, że ustawodawca nie może pozbawiać prawa do sądu funkcjonariuszy, czy też urzędników w toku przekształceń kadrowych, albowiem taka regulacja pozbawia funkcjonariusza prawa do sądu, prawa do obrony swoich racji, a przyjmuje się powszechnie, iż ustawa nie może zamykać nikomu drogi do sądowego dochodzenia swoich praw, bo jest to niezgodne z art. 45 ust. 1 i art 77 ust. 2 Konstytucji RP. Mając powyższe na względzie, skarżący zarzucił, iż brak wydania wobec niego decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby powoduje właśnie sytuację, w której nie ma on żadnej prawnej formuły odwołania się i jest pozbawiony prawa do sądu. Skarżący wskazał, że sytuacja od strony prawnej wygląda tak, że osoby "zwyczajnie" zwalniane z służby (nie w trybie przekształceń w ramach Krajowej Administracji Skarbowej na mocy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) otrzymują w tym przedmiocie decyzję administracyjną zawierającą uzasadnienie i szczegółowe wskazanie podstaw prawnych zwolnienia oraz podstaw faktycznych, a skarżący takiej decyzji nie otrzymał. Jednocześnie, strona skarżąca zauważyła, że osoby takie nabywają (mają) uprawnienie do kontroli prawidłowości tej decyzji - najpierw przed organami KAS, a potem przed sądem, zaś strona skarżąca takiej szansy nie dostała i musi o nią walczyć dopiero teraz. W konsekwencji, skarżący uznał, że brak wydania w stosunku do niego decyzji administracyjnej pozbawia go prawa do sądu, a także prawa do kontroli zasadności jego zwolnienia ze służby. Zdaniem strony skarżącej, takie działanie organów obu instancji jest niezgodne z dotychczasowym orzecznictwem NSA zapadłym w sprawie osób takich, jak skarżący, czego przykładem są powołane przez skarżącego postanowienia NSA z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 276/18, z dnia 13 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 313/18, a także z dnia 11 kwietnia 2018, sygn. akt I OSK 243/18. W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia W uzasadnieniu Szef Krajowej Administracji Skarbowej stwierdził, że - wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby, co w konsekwencji świadczyło o braku możliwości wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy zauważył, że przyjęcie propozycji zatrudnienia przez funkcjonariusza powoduje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Z kolei, jak wskazał Szef KAS, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadku braku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, bądź też jej nieprzyjęcie w określonym terminie, traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zdaniem organu odwoławczego, żadna ze wskazanych wyżej możliwości nie jest jednak zwolnieniem ze służby w znaczeniu nadanym w art. 276 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Jednocześnie, organ odwoławczy uznał, że - wbrew twierdzeniom skargi - w sprawie nie doszło również do zwolnienia skarżącego ze służby, lecz na mocy przepisu szczególnego jego stosunek służbowy wygasł z mocy prawa. Ponadto, organ odwoławczy uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przejawiający się - jak stwierdził skarżący - w nierównym traktowaniu jego osoby wyrażającym się w tym, iż wbrew przepisom organy obu instancji nie wydały decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby i tym samym pozbawiły go prawa do jakiejkolwiek kontroli prawnej tej decyzji. Według Szefa KAS, w rozpatrywanej sprawie brak było bowiem podstaw prawnych do wydania przez Dyrektora IAS w [...] merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, które można by było poddać kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej. Organ odwoławczy podkreślił, że art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, jako przepisy szczególne w stosunku do regulacji zawartych w art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły instytucję wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Według organu odwoławczego, na gruncie tak określonego stanu prawnego, nie mamy do czynienia ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w trybie administracyjnym, lecz ze zdarzeniem prawnym występującym ex lege, do którego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania. Z tego też względu, organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie zasadnym było wydanie Dyrektora IAS postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby. W skierowanym do Sądu piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2019 r. skarżący, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i zarzuty skargi, przedstawił dodatkowe argumenty mające świadczyć o wadliwości stanowiska Szefa KAS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga K.C. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Szef Krajowej Administracji Skarbowej, wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2018 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze Służby Celno-Skarbowej - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno Szef Krajowej Administracji Skarbowej, jak i Dyrektor IAS, wydając oba sporne postanowienia, wadliwie ograniczyli się wyłącznie do przyjęcia tezy, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby, a w konsekwencji, że zachodziła podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie z uwagi na "inną uzasadnioną przyczynę", w rozumieniu art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie, Sąd stwierdził, że organy obu instancji, wydając sporne postanowienia, dopuściły się błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego zawartych zarówno w ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, jak i ustawie z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej. Tym samym, Sąd stwierdził, że organy administracji publicznej, wydając wskazane wyżej postanowienia - dopuściły się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia zarówno zaskarżonego postanowienia Szefa KAS, jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia Dyrektora IAS z dnia [...] sierpnia 2018 r. Przechodząc do oceny legalności obu spornych postanowień, należy zauważyć na wstępie, iż w rozpatrywanej sprawie spor między skarżącym a organami administracji dotyczy tego, czy organ, który nie przedstawił do dnia 31 maja 2017 r. skarżącemu (będącemu od [...] marca 2017 r. funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej) pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (zatrudnienia), jest obowiązany wydać decyzję dotyczącą ustania stosunku służbowego. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w zaskarżonym postanowieniu argumentował, że wygaśniecie stosunku służbowego skarżącego nastąpiło z mocy prawa (na skutek nieotrzymania propozycji dalszej służby lub zatrudnienia), a więc nie było podstaw do wydania decyzji w tym przedmiocie. Jednocześnie, organ odwoławczy wskazywał, że wygaśniecie stosunku służbowego nie zostało objęte dyspozycją art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, który to przepis w sposób wyczerpujący wymienia przypadki, w jakich wydaje się decyzję administracyjną. Organ argumentował ponadto swoje rozstrzygnięcie tym, iż podstawa załatwienia sprawy w formie decyzji musi znajdować oparcie w przepisach obowiązującego prawa materialnego. Szef KAS zauważył, iż domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji możliwe jest do przyjęcia tylko w sytuacji, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy jej załatwienia, a z taką sytuacją - jak podkreślił Szef KAS - nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym zarówno w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora IAS z dnia [...] sierpnia 2018 r. Otóż, należy zauważyć, że z przepisów prawnych mających zastosowanie w tej sprawie wynika, iż w związku z wejściem w życie z dniem 1 marca 2017 r. ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej z mocy prawa stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami (funkcjonariuszami pełniącymi służbę) w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej z zachowaniem ciągłości pracy (służby). Na podstawie tego przepisu skarżący z dniem [...] marca 2017 r. uzyskał z mocy prawa status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej pełniącego obowiązki w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS stanowi natomiast, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają pracownikom (funkcjonariuszom), w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1,2 i 6 ustawy, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Stosownie do art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśniecie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jako zwolnienie ze służby. Nie ulega wątpliwości, że wskazane wyżej przepisy mają zastosowanie do skarżącego. Zdaniem Sądu, z treści art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS wynika, że przewidziane w tym drugim przepisie wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest wyłącznie konsekwencją upływu czasu. Przepis art. 165 ust. 7 cyt. ustawy nakłada bowiem na organ obowiązek rozważenia i oceny, według określonych tam kryteriów, przydatności i możliwości dalszego zatrudnienia lub służby tych osób w nowej krajowej administracji skarbowej. Niezłożenie propozycji dalszego zatrudnienia lub służby jest wynikiem tej oceny i zarazem woli organu zajmującego stanowisko w tej sprawie. Można zatem wskazać, że organ, działając w ramach uznania, na jakie pozwalają mu omawiane przepisy, w ten sposób odmawia pracownikowi lub funkcjonariuszowi spełnienia pewnego oczekiwania, ekspektatywy wynikającej z art. 165 ust. 7 ustawy. Jest to zatem pośrednia wypowiedź co do sytuacji prawnej zainteresowanego. Występujący w tym zachowaniu organu element woli dalszego niezatrudnienia (pełnienia służby) nie pozwala na uznanie wygaśnięcia stosunku pracy lub stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, jako zdarzenia prawnego, będącego wyłącznie skutkiem działania ustawy i w konsekwencji na pozbawienie pracownika lub funkcjonariusza objętego tymi przepisami prawa sądowej kontroli stosowania przez organ przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS. W ocenie Sądu, za tym stanowiskiem przemawia brzmienie przepisu art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, według którego w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśniecie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jako zwolnienie ze służby. Potraktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego, jak zwolnienia ze służby, nie oznacza oczywiście postawienia znaku równości pomiędzy tymi dwoma sposobami ustania stosunku służbowego. Nie daje podstaw do wniosku, że w przypadkach określonych w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS konieczne jest wydanie decyzji o zwolnieniu ze służby. Uprawnia jednak do przyjęcia, że wola organu decydująca o ziszczeniu się skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego wymaga uzewnętrznienia w postaci decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia tego stosunku prawnego, zawierającej uzasadnienie nawiązujące do treści art. 165 ust. 7 cyt. ustawy. A zatem, co do formy (a nie treści), oświadczenie organu o wygaśnięciu stosunku służbowego należy traktować jak oświadczenie o zwolnieniu ze służby. W związku z tym, Sąd uznał, że nie ma racji Szef KAS, zarzucając, że przepis art. 276 ust. 2 ustawy o KAS określa w sposób wyczerpujący sytuacje, w których organ jest obowiązany do wydania decyzji w sprawie dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza. Fakt, że nie wymieniono tam wygaśnięcia stosunku służbowego przemawia - jak zauważył organ odwoławczy - za tym, że w takich sprawach decyzji administracyjnej się nie wydaje. Kwestię tę rozstrzyga jednak wspomniany art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS, nakazując traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby. Należy podnieść, iż skarżący zwracał się do organu z wnioskiem o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. W tej sytuacji, przyjąć należy, że rację ma organ stwierdzając, że w przypadku określonym w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS nie wydaje się decyzji o zwolnieniu ze służby. Niemniej jednak, zauważyć trzeba, iż organ, odróżniając wygaśnięcie stosunku służbowego od zwolnienia ze służby, odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie jego zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej, argumentując swoje rozstrzygnięcie przede wszystkim tym, iż w tej sprawie stosunek służbowy wygasł z mocy ustawy i to wygaśnięcie nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Tymczasem, w ocenie Sądu, niewłaściwe określenie przez skarżącego, jako wnioskodawcę, przedmiotu sprawy nie ma w tych okolicznościach istotnego znaczenia, skoro organ w istocie rozpoznał sprawę o stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 3 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS. Według Sądu, mając na względzie powyższe, warto powołać się w tym miejscu m. in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2018 r., wydany w sprawie sygn. akt I OSK 1044/18, w którym Sąd ten stanął wyraźnie na stanowisku, że wygaśnięcie stosunku służbowego na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej ustawę o KAS jest konsekwencją określonego zachowania organu, polegającego na nieprzedstawieniu funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby. To zdarzenie prawne, jak uznał NSA, ustawa nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3), które następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który był podstawą wydania zaskarżonego postanowienia, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli wniosek w tej sprawie nie pochodzi od strony lub postępowanie z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być wszczęte. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w postępowaniu administracyjnym (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12 i z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14, dostępne na stronie internetowej: nsa.gov.pl/orzecznictwo). W tej sytuacji, uznać należy, że powyższa sytuacja nie występuje w rozpatrywanej sprawie, a więc brak było podstaw do wydania obu spornych postanowień z powołaniem się na przepis art. 61a § 1 k.p.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w sentencji wyroku.