II SA/Wa 2129/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Piotr Borowiecki, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - uchyla zaskarżoną decyzję - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2016r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2016 r., stosując art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm.), odmówił przyznania M. K. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z art. 83 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Z przedstawionej dokumentacji rentowej wynika, że z uwagi na wystąpienie w sprawie szczególnych okoliczności, z powodu których M. K. nie nabył uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, miał on przyznaną rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Wypłata świadczenia była realizowana do dnia [...] września 2016 r. Organ wskazał, że świadczenia w drodze wyjątku nie są przyznawane raz na całe życie. Nie mają one charakteru roszczeniowego, a ich przyznanie w drodze wyjątku pozostawione zostało uznaniu Prezesa ZUS.  Organ zaznaczył, że okoliczności faktyczne przyznania świadczenia w drodze wyjątku uległy zmianie. Dochód rodziny wnioskodawcy wynosi 3506,03 zł brutto, a wykazany miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi 1753,02 zł brutto i jest wyższy od kwoty najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2016 r. wynosi 882,56 zł brutto. Powyższe środki przypadające na osobę w rodzinie mogą nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych jednakże trudno uznać, iż nie pozwalają na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych, zatem nie można uznać, że wnioskodawca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M.K. przedstawił swoją sytuację rodzinną i zdrowotną. Wskazał, że w jego rodzinie doszło do tragedii, w wyniku której utracił oboje rodziców. Zaopiekowała się nim żona brata ojca – T. K., dzięki temu mógł ukończyć szkołę i podjąć pracę zarobkową. Jednakże ciężkie doświadczenia spowodowały, że od 2012 r. choruje na [...]. Nie jest jednak w stanie podjąć jakiejkolwiek pracy, co potwierdziły kolejne orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, w tym ostatnie z dnia [...] września 2016 r. stwierdzające niezdolność do pracy do dnia [...] września 2019 r. Skarżący podał również, że jego sytuacja materialna jest bardzo trudna. Został eksmitowany wraz z T.K., z którą nadal mieszka, z zajmowanego wcześniej mieszkania. Zajęcia komornicze związane z zadłużeniem zmarłego męża wymienionej powodują, że osiąga ona miesięczny dochód w wysokości 969,99 zł. Obecnie mieszkają w lokalu wynajmowanym przez córkę T.K., która wyjechała za granicę. Pokrywają koszt związany z eksploatacją mieszkania w wysokości 600 zł miesięcznie. Leki, które w związku z chorobą skarżący musi przyjmować stale, stanowią wydatek w wysokości 300 zł miesięcznie. Koszty wyżywienia, ubrania i wizyt lekarskich przekraczają kwotę 700 zł miesięcznie. Skarżący podkreślił również, iż z powodu choroby nie może wykonywać najprostszych życiowych obowiązków bez pomocy i opieki drugiej osoby. Odmowa przyznania świadczenia spowoduje, że będzie musiał przebywać w zamkniętym zakładzie leczenia psychiatrycznego. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2016r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż po ponownym rozpatrzeniu wniosku nie stwierdził istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Stwierdził, iż posiadane środki utrzymania rodziny wnioskodawcy to renta rodzinna T.K. w kwocie 1656,03 zł oraz jej wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w kwocie 1850,00 zł. Wykazany dochód przypadający na jednego członka 2-osobowej rodziny w wysokości 1753,02 zł miesięcznie, przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego, co nie pozwala na uznanie, że skarżący nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Ponadto organ zauważył, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Wykazane środki w kwocie 1753,02 zł brutto na członka rodziny mogą być niewystarczające, lecz trudno uznać wymienioną kwotę jako tę, która nie pozwala zaspokoić potrzeb niezbędnych, podstawowych. Organ zaznaczył również, że ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ust. 1 ww. ustawy przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Jakkolwiek sytuacja materialna w jakiej znajduje się wnioskodawca jest trudna, to jednak świadczenie z przepisu art. 83 ww. ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2016r. M. K. zarzucił naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez przyjęcie, że T. K. jest członkiem jego rodziny zobowiązanym do utrzymywania go. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezesowi ZUS. W motywach skargi skarżący podniósł, iż na T.K. nie ciąży obowiązek alimentacyjny wobec jego osoby. Nie jest ona spokrewniona ze skarżącym. Okoliczność, że przyjęła go pod swój dach nie wynika z nakazu prawnego, lecz z jej dobrej woli. Z tych względów jej dochód nie powinien mieć żadnego znaczenia dla oceny przesłanki niezbędnych środków utrzymania. Ponadto wskazał, iż T.K. posiada zajęcia komornicze, które powodują, że dochód pozostający do jej dyspozycji to 969,99 zł miesięcznie. Kwota ta musi wystarczać na dwie osoby. Skarżący zaznaczył również, że pozbawienie go prawa do emerytury spowoduje, że nie będzie on posiadać ubezpieczenia. Tym samym na same leki będzie musiał przeznaczać ponad 300 zł miesięcznie. W związku z chorobą, na którą cierpi musi stale przyjmować lekarstwa, w przeciwnym razie mógłby się stać niebezpieczny, tak dla siebie, jak i dla innych ludzi. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2017 r. strona skarżąca podniosła, że w dotychczasowych oświadczeniach odnośnie sytuacji materialnej nie został uwzględniony syn T.K.- M. K., który również należy do gospodarstwa rodzinnego i pozostaje na jej utrzymaniu. Zatem osiągany dochód należy podzielić na trzy osoby. M. K. ma poważne problemy zdrowotne, obecnie leczy się. Jest osobą bezrobotną, bez prawa do zasiłku. Aktualnie nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Wskazano również, iż skarżący nie jest w stanie pracować ze względu na postęp choroby, która wymaga dożywotniego leczenia i stałego przyjmowania drogich leków. Renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku stanowiła podstawę jego utrzymania, zaś pozbawienie jej skarżącego powoduje, że nie posiada on żadnego dochodu ani ubezpieczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 780 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015, poz. 748 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślenia wymaga, iż świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Możliwość orzekania według uznania administracyjnego nie oznacza pozostawienia Prezesowi ZUS całkowitej swobody w tym zakresie. Z przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego, przy czym dopiero łączne spełnienie wszystkich przesłanek może stanowić podstawę przyznania przedmiotowego świadczenia. Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach organ jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania dowodowego i orzekania. Podstawowym obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Prowadząc postępowanie administracyjne organ winien zatem realizować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślić należy, że uzasadnienie decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, ma istotne znaczenie z punktu widzenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., która stanowi, iż organy administracji publicznej powinny wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się wydając rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym powyżej obowiązkom procesowym, bowiem nie rozpatrzył w sposób pełny i wnikliwy wszystkich okoliczności faktycznych sprawy w świetle art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zaskarżona decyzja została więc wydana co najmniej przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że M. K. została uprzednio dwukrotnie przyznana renta z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, tj. decyzją Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2014 r. - do dnia [...] września 2014 r. oraz decyzją z dnia [...] października 2014 r. - do dnia [...] września 2016 r. Rozpatrując niniejszą sprawę zainicjowaną wnioskiem M. K. z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ stwierdził, że zmianie uległy okoliczności faktyczne sprawy, bowiem dochód na jedną osobę w rodzinie skarżącego przewyższa aktualnie kwotę najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2016 r. wynosi 882,56 zł brutto (Komunikat Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie kwoty najniższej emerytury (...) M. P. z 2016 r., poz. 168). Organ stwierdził, iż nie została spełniona przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, warunkująca przyznanie wnioskowanego świadczenia. Jednakże, jak wynika z argumentacji podniesionej w toku postępowania sądowego, w dotychczasowych ustaleniach odnośnie sytuacji materialnej nie został uwzględniony syn T. K. – M. K., który - jak wskazano - również należy do gospodarstwa domowego i pozostaje na utrzymaniu matki. Zaznaczono również, że M. K. ma poważne problemy zdrowotne, obecnie leczy się i nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej. W ocenie Sądu, podniesione okoliczności powinny być wyjaśnione przez organ w sposób nie budzący wątpliwości, gdyż mogą mieć one istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśli bowiem M. K. pozostaje na utrzymaniu swej matki, wówczas sytuacja materialna gospodarstwa domowego skarżącego byłaby inna, aniżeli przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadmienić należy, że we wniosku z dnia [...] września 2014 r. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku skarżący podnosił, że dochód T. K. musi wystarczyć na utrzymanie trzech osób wskazując właśnie M. K. jako osobę pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym. Zbadanie sytuacji materialnej skarżącego jest tym bardziej istotne, że jako wyłączną podstawę odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku organ wskazał posiadanie przez skarżącego niezbędnych środków utrzymania. Oznacza to, że wszystkie pozostałe przesłanki wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach FUS zostały spełnione, w tym przesłanka "szczególnych okoliczności", na skutek których skarżący nie nabył świadczenia rentowego w zwykłym trybie. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że znane jest mu z urzędu orzecznictwo sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się, że metodą wyjaśnienia pojęcia "niezbędnych środków utrzymania", które nie zostało zdefiniowane w ww. ustawie, może być - co do zasady - odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, tj. minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 121/14; z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2248/12; z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 292/11; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając powyższe stanowisko zaznaczyć należy, że w orzecznictwie prezentowane są również poglądy, w których podkreśla się, że w sytuacjach szczególnych przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania powinna być oceniana indywidualnie przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Wskazać w tym miejscu należy na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1508/14 (publ. j.w.), w którym stwierdzono, że minimalna emerytura nie może być traktowana jako bezwzględny wskaźnik, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku, co ma na celu indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Z kolei w wyroku z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 120/09 (publ. j.w.) WSA w Warszawie stwierdził, że ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy dokonywać mając na względzie konieczność ponoszenia stałych wydatków na leczenie w związku ze stanem zdrowia osoby ubiegającej się o świadczenie w drodze wyjątku. W świetle powyższego organ, dokonując oceny przesłanki "braku niezbędnych środków utrzymania" w niniejszej sprawie powinien wziąć pod rozwagę sytuację życiową (relacje rodzinne), zdrowotną i materialną skarżącego. Powinien w szczególności uwzględnić fakt ciężkiego schorzenia, na które cierpi skarżący, potrzebę stałego przyjmowania leków oraz konieczność sprawowania nad nim opieki. Te okoliczności, obszernie opisywane w aktach sprawy, organ powinien rozważyć szczególnie wnikliwie i poddać je ocenie przy uwzględnieniu indywidualnej sytuacji skarżącego. Warto przy tym odnotować fakt, że skarżący pozostaje na wyłącznym utrzymaniu T. K., której dochód obciążony jest potrąceniami komorniczymi powstałymi za życia jej męża. Skarżący ze względu na chorobę i niezdolność do pracy nie jest w stanie partycypować w kosztach utrzymania. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie, przez wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego rozumie się nie tylko wspólne zamieszkiwanie, ale także wspólne zaspokajanie potrzeb życiowych (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Lu 587/09, publ. j.w.). Nadmienić również należy, że T.K. w celu zapewnienia skarżącemu niezbędnych środków do życia oraz leków, podjęła się dodatkowej pracy zarobkowej. Stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prowadzi do sytuacji, w której starania w celu poprawy sytuacji materialnej skarżącego poprzez podjęcie dodatkowego zatrudnienia przez osobę sprawującą nad nim opiekę, powodują, że przesłanka braku posiadania niezbędnych środków utrzymania nie została spełniona. Stanowisko to nie uwzględnia jednak wyjątkowych okoliczności w tej indywidualnej sprawie, w której dodatkowo pozyskiwane środki są przeznaczane na ratowanie zdrowia i życia ludzkiego. Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja Prezesa ZUS została wydana z naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało jej uchyleniem. Rozpatrując sprawę ponownie organ uzupełni materiał dowodowy odnośnie sytuacji materialnej skarżącego, a następnie rozważy i oceni zasadność przyznania mu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku w oparciu o art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, poddając wnikliwej analizie wskazane powyżej okoliczności. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.