II SA/Wa 2151/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant, starszy sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] października 2018 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] lipca 2018 r. o odmowie przyznania R. B. (dalej: "skarżący") renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z [...] czerwca 2018 r., organ decyzją wydaną [...] lipca 2018 r. w oparciu o art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.; dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS") odmówił przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji organ, powołując się na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, wskazał, że przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: - wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną, w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - wnioskodawca nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, - wnioskodawca nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - wnioskodawca nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podkreślił, iż ww. warunki muszą być spełnione łącznie. Zatem niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Odnosząc się do dokumentacji rentowej skarżącego, Prezes ZUS podał, że dochód rodziny skarżącego wynosi 2.541,13 złotych brutto, a wykazany miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi 1.270,57 złotych brutto i jest wyższy od kwoty najniższej emerytury, która od dnia [...] marca 2018 r. wynosi 1.029,80 złotych brutto. Organ stwierdził, że wprawdzie dochód przypadający na osobę w rodzinie może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych skarżącego, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala on na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Dlatego nie można przyjąć, że skarżący pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. W konsekwencji Prezes ZUS uznał, iż w ustalonym stanie faktycznym brak jest podstaw do przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Pismem z [...] sierpnia 2018 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją organu z [...] lipca 2018 r., podnosząc, że organ zastosował "bezwzględny wskaźnik", podczas gdy skarżący pozostaje na wyłącznym utrzymaniu schorowanej 70-letniej matki. Opisując jej stan zdrowia wskazał, iż oczywistym jest pierwszeństwo przeznaczania środków finansowych na potrzeby związane z leczeniem i rehabilitacją matki. Podał, że jego matka w grudniu 2011 r. uległa wypadkowi komunikacyjnemu, w wyniku którego doznała wstrząsu mózgu, pęknięcia kości łonowo-kulszowej, krwiaka mózgu i urazu klatki piersiowej W styczniu 2018 r, rozpoznano u niej tętniaka aorty wstępującej. Nadto choruje na nadciśnienie tętnicze i niedoczynność tarczycy. Została zakwalifikowana do operacji kardiochirurgicznej. W maju 2018 r. doznała urazu kręgosłupa (złamanie kręgu Th12), co było konsekwencją osteoporozy. Z uwagi na zaplanowaną operację matka skarżącego musi być poddana szczepieniom przeciwko żółtaczce, których koszt wynosi 200 złotych i stanowi poważne obciążenie budżetu domowego. Skarżący dodał, iż on także jest niezdolny do pracy zarobkowej Powołaną na wstępie decyzją Prezes ZUS utrzymał swoje rozstrzygnięcie wydane w pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej organ ponownie wskazał, że średni miesięczny dochód dwuosobowej rodziny skarżącego wynosi 2.541,13 złotych brutto, na osobę w rodzinie przypada 1.270,57 złotych brutto, a więc nie został spełniony jeden z koniecznych warunków wymaganych do przyznania renty w drodze wyjątku, a mianowicie skarżący nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podkreślił, iż pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" nie jest zdefiniowane w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. Zatem w celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od [...] marca 2018 r. wynosi 1.029,80 złotych brutto. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie przewidziane w ww. przepisie, dokonana przez pryzmat osiąganych dochodów, jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się - jako kryterium głównym - wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Prezes ZUS przyznał, iż sytuacja skarżącego może być trudna, ale świadczenie z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet, gdy są one uzasadnione. Powyższą decyzję Prezesa ZUS z [...] października 2018 r. skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie jego podstawowych interesów życiowych i prawnych poprzez pozbawienie go możliwości zaspokojenia podstawowych, usprawiedliwionych potrzeb życiowych. W uzasadnieniu skargi skarżący ponownie przedstawił stan zdrowia matki. Opisał również swoją kondycję zdrowotną, podnosząc, iż choruje na schizofrenię paranoidalną o ciężkim przebiegu oraz cukrzycę typu II. Skarżący przyznał, że leczenie choroby psychicznej rozpoczął dopiero w 2004 r., podczas gdy jej objawy pojawiły się już w 1996 r., lecz wówczas zlekceważył je, unikając pomocy medycznej. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja Prezesa ZUS z [...] października 2018 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z [...] lipca 2018 r. nie naruszają obowiązujących przepisów prawa tak proceduralnych, jak i materialnych. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo ocenił zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do argumentów skarżącego. Zgodnie z art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, organ jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej. Oznacza to, że podstawowym obowiązkiem organu jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie okoliczności faktycznych jest bowiem zawsze zagadnieniem kluczowym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania norm prawa materialnego. Prowadząc postępowanie administracyjne, organ winien realizować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a w związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, z akt sprawy wynika, że organ nie uchybił wskazanym obowiązkom procesowym, ponieważ prawidłowo ustalił kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne oraz dokonał prawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod normę prawną określoną w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W konsekwencji, uznać trzeba, iż organ prawidłowo rozstrzygnął, że skarżący nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W myśl art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Brzmienie wyż. cyt. przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes ZUS. Oznacza to, że organ administracji, działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, a także przepisy regulujące postępowanie administracyjne i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym, organ administracji publicznej winien pamiętać o tym, że uznanie administracyjne nie pozwala jednak organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dalej: "NSA" z 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, LEX nr 79608). Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc, czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (vide wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2051/11 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w uznanie administracyjne, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2018 r., poz. 2107 ze zm.). Z treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku: po pierwsze - niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami, po drugie - ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku, a po trzecie - osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych wyżej przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość (podobnie: m.in. Łukasz Prasołek [w:] Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz pod red. B. Gudowskiej i K. Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i cyt. tam orzecznictwo, w tym m.in. wyrok NSA z 9 października 2008 r., sygn. akt I OSK 378/08). Przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wprowadza do systemu powszechnych świadczeń emerytalnych regulację dopuszczającą odstąpienie od obowiązującej reguły spełnienia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Jako wyjątek od reguły regulacja ta ma charakter regulacji szczególnej. Taki charakter regulacji szczególnej, stanowiącej wyjątek od reguły, wymaga zastosowania tylko do "szczególnych okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Ustawa o emeryturach i rentach z FUS nie precyzuje jednak, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Dokonując wykładni tego pojęcia, należy mieć na względzie cel, któremu służy tryb przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Celem tym jest to, żeby w indywidualnych i uzasadnionych przypadkach beneficjentami świadczeń przyznawanych w tym trybie były osoby, które nie mogły otrzymać świadczeń na zasadach ogólnych ze względu na niespełnienie wymaganych warunków ustawowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Jedną z przesłanek, od których zależy przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, jest wykazanie braku "niezbędnych", a nie "niewystarczających" środków utrzymania (vide wyrok NSA z 10 października 2010 r., sygn. akt I OSK 352/10). Powoduje to, że ocena braku niezbędnych środków utrzymania powinna być dokonywana w odniesieniu do minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/WA 1107/09). W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych kryterium dochodowe powinno zostać ustalone w przeliczeniu na jednego domownika, z którym mieszka wnioskodawca, zaś w procesie dokonywania powyższej oceny nie można pomijać żadnych świadczeń pieniężnych otrzymywanych przez osobę ubiegającą się o świadczenie w drodze wyjątku (vide wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 150/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/WA 596/07). Sama trudna sytuacja materialna nie może stanowić wystarczającej podstawy przyznania świadczenia w drodze wyjątku (vide wyrok NSA z 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 172/10). Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku w niniejszej sprawie byłoby zatem możliwe tylko w przypadku wykazania, że skarżący spełnia wszystkie warunki konieczne do przyznania mu tego świadczenia. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że składając wniosek z [...] czerwca 2018 r. o przyznanie świadczenia (renty) w drodze wyjątku, skarżący podał, iż pozostaje we wspólnym gospodarstwie domowym z matką, która pobiera emeryturę w wysokości 2.098,43 złotych netto (vide oświadczenie o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej - w aktach administracyjnych sprawy). Organ ustalił, że emerytura jego matki wynosi 2.541,13 złotych brutto. W tej sytuacji, Prezes ZUS, wydając decyzję z [...] lipca 2018 r., zasadnie przyjął, że kwota 1.270,57 złotych brutto przypadająca na jednego członka rodziny skarżącego jest kwotą wystarczającą do utrzymania się samodzielnie, bowiem przekracza wysokość najniższego świadczenia emerytalnego (wynoszącego 1.029,80 złotych brutto). W toku postępowania administracyjnego, jak również w skardze do tut. Sądu skarżący nie kwestionował ustaleń Prezesa ZUS odnośnie dochodu jego dwuosobowej rodziny, zarzucając organowi brak uwzględnienia kosztów związanych z leczeniem i rehabilitacją jego matki, co bardzo obciąża budżet rodzinny. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego, zaakcentować należy, iż Sąd nie poddaje w wątpliwość ani niezdolności do pracy skarżącego, ani jego sytuacji zdrowotnej oraz jego matki, ani też bardzo trudnej sytuacji materialnej rodziny. Jednakże niezdolność do pracy sama w sobie, nawet w powiązaniu z najbardziej - w pojęciu skarżącego szczególną i wyjątkową - jego obecną sytuacją życiową, nie jest wystarczającą podstawą do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Również trudna sytuacja materialna, w jakiej niewątpliwie skarżący się znajduje, choć jest brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi dostatecznej podstawy do przyznania świadczenia. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez skarżącego o świadczenia z tytułu pomocy społecznej, a także inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku. Reasumując, organ prawidłowo wywiódł, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki określone w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie można mówić o zaistnieniu przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania, skoro miesięczny dochód na jedną osobę w rodzinie skarżącego wynosi 1.270,57 złotych brutto, co przewyższa kwotę najniższej emerytury z FUS (wynoszącej 1.029,80 złotych brutto). Sąd stwierdza, iż zarówno zaskarżona decyzja Prezesa ZUS, jak i utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z [...] lipca 2018 r. mieszczą się w ramach uznania administracyjnego, a granice tego uznania nie zostały przez organ przekroczone. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.