II SA/Wa 2182/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Andrzej Kołodziej (sprawozdawca), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. R. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia wójta gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Uchwałą nr [...] z dnia [...]grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy [...]Rada Gminy [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) oraz § 1 i następne rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398), ustaliła wynagrodzenie Wójta Gminy [...]J. R. w wysokości [...]zł brutto. Na powyższe wynagrodzenie składa się: 1. wynagrodzenie zasadnicze [...]zł 2. dodatek funkcyjny [...]zł 3. dodatek specjalny w wys. 40% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego [...] zł 4. dodatek stażowy w wys. 20% wynagrodzenia zasadniczego [...]zł Natomiast uchwałą nr [...]r. z dnia [...]września 2012 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Wójta Gminy [...], podjętą na podstawie prawnej jak uchwała nr [...], Rada Gminy [...]ustaliła wynagrodzenie Wójta Gminy [...]J. R. w wysokości [...]zł brutto. Na powyższe wynagrodzenie składa się: 1. wynagrodzenie zasadnicze [...]zł 2. dodatek funkcyjny [...]zł 3. dodatek specjalny w wys. 40% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego [...]zł 4. dodatek stażowy w wys. 20% wynagrodzenia zasadniczego [...]zł Pismem z dnia 20 września 2012 r. J. R. wezwał Radę Gminy [...]do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazał w nim, że Rada podjęła przedmiotową uchwałę bez uzyskania od niego oświadczenia woli o zgodzie na zmianę warunków stosunku pracy łączącego strony, a zatem bez podstawy prawnej. Ponadto uchwała narusza jego uprawnienia do otrzymywania wynagrodzenia w wysokości ustalonej przez Radę Gminy zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy z dnia 18 grudnia 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.). W skardze na powyższą uchwałę z dnia [...] września 2012 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. R. wniósł o stwierdzenie jej nieważności jako sprzecznej w szczególności z art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, a także z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. W uzasadnieniu podał, że projekt uchwały nie był przygotowany przez Wójta Gminy, co pozostaje w sprzeczności z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zaskarżona uchwała została podjęta bez uzyskania oświadczenia woli skarżącego o zgodzie na zmianę warunków stosunku pracy łączącego strony, a nadto, że nie została ona doręczona skarżącemu. Skarżący podniósł również, że obowiązujące aktualnie przepisy nie przewidują szczególnego trybu zmiany wynagrodzenia wójta w trakcie kadencji, zaś stosunek pracy wójta jest stosunkiem pracy z wyboru, co powoduje, że nie znajdują wobec niego zastosowania przepisy Kodeksu pracy o wypowiadaniu warunków pracy i płacy (art. 42 i 43 Kp.). Stwierdził też, że aktualne orzecznictwo i interpretacja obowiązujących przepisów wskazują na brak możliwości dokonania zmiany wynagrodzenia wójta bez jego zgody (tak m.in. NSA w wyroku z 10.01.2006 r., II OSK 424/05). Z powyższego wyroku wywiódł ponadto, że zmiana wysokości wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zatrudnionego na podstawie wyboru, wymaga pisemnego zgodnego oświadczenia woli obu stron. Skarżący powołał się także na stanowisko zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z 19.02.2004 r., II SA/Gd 1171/01, zgodnie z którym obniżenie wynagrodzenia wójta w trakcie kadencji i bez jego zgody jest niedopuszczalne. Natomiast, wskazując na komentarze do cytowanych przepisów, podał, że rada gminy, ustalając wynagrodzenie wójta, działa jako podmiot występujący za pracodawcę (urząd gminy), nie zaś jako organ z uprawnieniami stanowiącymi: W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała została zatem podjęta bez podstawy prawnej. Uzasadniając zarzut naruszenia § 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagrodzenia pracowników samorządowych, skarżący wskazał na błędne ustalenie dodatku specjalnego. Swoje stanowisko podtrzymał w piśmie procesowym z 18 stycznia 2013 r., informując jednocześnie o uwzględnieniu przez Radę zarzutu błędnego ustalenia dodatku specjalnego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wskazała, że uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2012 r. o ustaleniu wynagrodzenia Wójta Gminy [...], uwzględniła skargę w § 1 ust. 2 pkt 3 uchwały nr [...] z dnia [...] września 2012 r., dokonując zmiany jego zapisu w ten sposób, że zamiast kwoty [...] zł dodatku specjalnego, ustaliła kwotę [...] zł. Ponadto w związku z powyższą zmianą zapis w § 1 ust. 1 kwoty [...] zł wynagrodzenia brutto zastąpiono kwotą [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, lecz z powodów innych niż podniesione w zarzutach skargi. Zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej "u.s.g.", do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Natomiast stosownie do treści art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), dalej "u.pr.s.", pracodawcą wójta jest urząd gminy, zaś czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta), związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy, wykonuje przewodniczący rady gminy, a pozostałe czynności – wyznaczona przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym, że wynagrodzenie wójta ustala rada gminy w drodze uchwały. Ponadto należy zauważyć, że wysokość wynagrodzenia wójta wynika z wydanego na podstawie art. 37 ust. 1 u.pr.s. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398 ze zm.), które w załącznikach precyzyjnie określa wysokość poszczególnych składników wchodzących w skład wynagrodzenia m.in. wójta. Zasadniczą kwestią, jaka pojawia się w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy w ramach kompetencji rady gminy do ustalania wysokości wynagrodzenia wójta, mieści się także możliwość podjęcia uchwały, w której wynagrodzenie takie zostanie ustalone w wysokości niższej, niż przewidywała to poprzednio obowiązująca uchwała w przedmiocie wynagrodzenia wójta. Powyższa kwestia wywoływała rozbieżności zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i doktrynie. Istotnie, w powołanym przez skarżącego wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2006 r., II OSK 424/05 wyrażony został pogląd, że zmiana wysokości wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zatrudnionego na podstawie wyboru, wymaga pisemnego zgodnego oświadczenia woli obu stron. Także WSA w Gdańsku w wyroku z 19 lutego 2004 r., II SA/Gd 1171/01 stwierdził, że obniżenie wynagrodzenia wójta w trakcie kadencji i bez jego zgody jest niedopuszczalne. Jednakże w aktualnym orzecznictwie tak Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezentowane jest stanowisko odmienne. Należy w szczególności zwrócić uwagę na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 2008 r., II PK 330/07 (OSNP 2009, nr 21-22, poz. 278), w którym SN, odnosząc się szeroko do przepisów prawa pracy, uznał, że obniżenie przez radę gminy wynagrodzenia burmistrza nie wymaga jego zgody. Sąd Najwyższy stwierdził, iż w jego orzecznictwie oraz orzecznictwie NSA przyjmuje się, że do stosunków pracy z wyboru, w szczególności do zmiany wysokości wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru, nie stosuje się przepisów Kodeksu pracy, w szczególności art. 42. W wyroku tym wyrażono również pogląd, że "Przepis art. 42 k.p. wprost odnosi się jedynie do umownych stosunków pracy, a w związku z tym, że przepisy dotyczące stosunku pracy na podstawie wyboru (art. 73-75 k.p.) nie odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących umowy o pracę, nie jest możliwe zastosowanie konstrukcji wypowiedzenia zmieniającego do stosunku pracy na podstawie wyboru. Kwestia zmiany wysokości (obniżenia) wynagrodzenia pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru nie została również uregulowana w ustawie o pracownikach samorządowych. Nie oznacza to jednak niedopuszczalności zmiany wysokości wynagrodzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez radę gminy (radę miasta) w okresie trwania jego mandatu. Takich przepisów gwarantujących stabilność warunków zatrudnienia wójta (stabilność treści jego stosunku pracy w zakresie dotyczącym wysokości wynagrodzenia) nie zawiera ani ustawa o samorządzie gminnym, ani ustawa o pracownikach samorządowych, ani Kodeks pracy". Jednocześnie SN uznał, że art. 11 Kp. ulokowany wśród podstawowych zasad prawa pracy definiuje zasadę tego prawa dotyczącą swobody nawiązywania stosunku pracy, a więc odnosi się wyłącznie do fazy nawiązywania stosunku pracy, a nie do modyfikacji już wcześniej nawiązanego takiego stosunku. Dalej SN uznał, że art. 29 § 4 i 5 Kp. – "dodane ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. nowelizującą Kodeks pracy z dniem 1 stycznia 2004 r. – stanowią, że zmiana warunków umowy o pracę wymaga formy pisemnej (§ 4), co stosuje się odpowiednio do stosunków pracy nawiązanych na innej podstawie niż umowa o pracę (§ 5)". Z treści tych przepisów nie wynika, że zmiana warunków wynagradzania pracownika samorządowego zatrudnionego na podstawie wyboru wymaga złożenia na piśmie (w formie pisemnej) zgodnych oświadczeń woli obu stron tego stosunku pracy. Z art. 29 § 4 Kp. wynika jedynie, że podobnie jak samo zawarcie umowy o pracę wymaga formy pisemnej (art. 29 § 2 zdanie pierwsze Kp.), także zmiana warunków umowy o pracę wymaga zachowania tej formy. Umowa o pracę oraz wszelkie zmiany treści umowy o pracę powinny być ujęte na piśmie. Niezachowanie formy pisemnej nie powoduje jednak nieważności umowy o pracę albo nieważności dokonanych przez strony zmian jej treści. Skutki prawne naruszenia wymagania dotyczącego formy pisemnej umowy o pracę (także formy pisemnej zmiany warunków umowy o pracę) określa art. 29 § 2 zdanie drugie Kp., zgodnie z którym pracodawca powinien, najpóźniej w dniu rozpoczęcia pracy przez pracownika, potwierdzić pracownikowi na piśmie ustalenia, co do rodzaju umowy oraz jej warunków. Potwierdzenie rodzaju i warunków umowy o pracę powinno zawierać w swej treści informacje na temat uzgodnionych przez strony elementów stosunku pracy wymienionych w art. 29 § 1 Kp. To samo dotyczy zmiany warunków umowy o pracę. Przedmiotem regulacji art. 29 Kp. w żadnym stopniu nie są warunki (przesłanki) skutecznej zmiany treści stosunku pracy nawiązanego na podstawie wyboru – zwłaszcza to, czy i w jakich sytuacjach może dojść do tej zmiany w drodze jednostronnych czynności pracodawcy – a jedynie obowiązki pracodawcy związane z zawarciem umowy o pracę na piśmie (także wydaniem na piśmie innego dokumentu, w szczególności aktu mianowania lub powołania, z którego wynika nawiązanie stosunku pracy na innej podstawie niż umowa o pracę) oraz potwierdzeniem na piśmie ustaleń, co do stron stosunku pracy, podstawy nawiązania stosunku pracy (w szczególności rodzaju umowy) oraz warunków, na jakich pracownik ma świadczyć pracę". SN nie podzielił poglądu prawnego sformułowanego w wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2006 r., II OSK 424/05, z krytyczną glosą A. Kisielewicza (OSP 2007, nr 4, poz. 4), gdyż uznał, że nie został on poparty przekonywająca argumentacją prawną. Za trafne SN uznał natomiast stanowisko sformułowane w wyroku NSA z dnia 9 listopada 2004 r., OSK 873/04, LEX nr 164507, iż "stosunek pracy pracownika samorządowego z wyboru jest szczególnym stosunkiem pracy związanym z pełnioną przez niego funkcją. Skoro do rady gminy należy ustalenie wysokości wynagrodzenia temu pracownikowi, to do niej należy również zmiana wysokości. Odebranie radzie gminy kompetencji ustalania wynagrodzenia dla pracownika samorządowego przez zmianę tego wynagrodzenia w zależności od ilości i jakości świadczonej przez niego pracy podważałoby ustalone jej kompetencje". Sąd orzekający w niniejszej sprawie przedstawiane wyżej stanowisko w całości podziela. W konsekwencji nietrafne są zarzuty skarżącego odwołujące się do przepisów Kodeksu pracy, jak również zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 u.pr.s. Nie jest uprawniony również zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g., bowiem skoro projektowana uchwała o obniżeniu wynagrodzenia wójta bezpośrednio go dotyczyła, to nie sposób sobie wyobrazić, by wójt był zainteresowany przygotowaniem takiego projektu. Za wyeliminowaniem zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego przemawiają natomiast inne względy. Mianowicie skoro uchwała rady gminy w przedmiocie obniżenia wysokości wynagrodzenia wójta poddana została kontroli sądu administracyjnego, dokonywanej pod względem jej legalności, to aby taka kontrola była w ogóle możliwa, a nie iluzoryczna, uchwała winna zawierać uzasadnienie, pozwalające na taką ocenę. Przemawiają za tym również istotne ograniczenia dowodowe, które mają miejsce w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Chodzi tu nie tylko o szczegółowe przywołanie w uzasadnieniu motywów podjęcia uchwały, umożliwiające analizę toku rozumowania rady gminy, ale także o odpowiednie udokumentowanie uchwały, które stwarzałoby możliwość oceny zaistnienia faktycznych podstaw jej podjęcia i zasadności obniżenia wynagrodzenia wójta. W dotychczasowym orzecznictwie na tle rozwiązania z radnym stosunku pracy zwrócono uwagę, że uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, powinna zawierać uzasadnienie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06 – Wokanda 2006/11/37). Odnieść to – w ocenie Sądu – należy również do uchwały rady gminy w przedmiocie obniżenia wynagrodzenia wójta, a to z tego względu, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Wymóg motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Taki pogląd jest konsekwentnie reprezentowany także w późniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2010 r., sygn. II OSK 723/10 i przywołane tam orzecznictwo). Zaskarżona uchwała tego wymogu nie spełnia, bowiem nie zawiera żadnego uzasadnienia, przez co w ogóle nie poddaje się kontroli. Nosi zatem znamiona arbitralności i dowolności, przez co uniemożliwia kontrolę legalności, w tym zasadności jej podjęcia. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy w przedmiocie obniżenia wynagrodzenia wójta, analogicznie, jak stwierdził to NSA w odniesieniu do stosunku pracy radnego, jest bowiem elementem jawności działania władzy publicznej i zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego. Jego brak pozostaje zaś w sprzeczności z zasadami wyrażonymi w art. 2 i 7 Konstytucji RP. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej uchwały orzeczono na podstawie art. 152 powołanej ustawy.