II SA/Wa 2241/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Lucyna Staniszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi L. F. na akt Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony akt; 2. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego L. F. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący – L. F. w dniu 04 października 2023 r. za pośrednictwem poczty e-mail zwrócił się do Organu - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o udostępnienie, w ramach informacji publicznej, protokołu z kontroli PINB w [...] z dnia [...] października 2023 r. dotyczącego zagospodarowania terenu wokół obiektu handlowo-usługowego przy ul. [...] w[...] , gmina[...]. Inspektor prowadzący sprawę powiadomił Skarżącego, pismem z dnia [...] października 2023 r., o wysokości opłaty za przekształcenie informacji publicznej, uzasadniając, że koszt wydania kserokopii zanonimizowanych dokumentów w zakresie wnioskowanego protokołu z dnia [...] października 2023 r. wynosi 27 stron x 1 zł = 27 zł a koszt czasu pracy pracownika kancelarii, który aby udostępnić żądane wnioskiem informacje będzie musiał dokonać szeregu czynności w postaci odnalezienia żądanych akt, odnalezienia w aktach żądanych dokumentów, wypięcia dokumentów z akt, następnie ich skopiowania, zanonimizowania i ponownego skopiowania, a następnie ponownego wpięcia i schowania akt, wynosi 1 godzinę x 23,33 zł. Wskazał, że opłata za średnie wynagrodzenie godzinowe w 2023 r. pracownika kancelarii wynosi 23,33 zł. Wobec czego Skarżący został poinformowany, że powinien wpłacić kwotę w wysokości 50,33 zł na konto PINB w [...]. Z uwagi na niedopuszczalność uzależnienia udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia ww. opłaty, Organ udostępnił żądaną informację publiczną w dniu 23 października 2023 r. Organ, pismem z dnia 31 października 2023 r., w odpowiedzi na wystąpienie Skarżącego z dnia [...] października 2023 r. zatytułowane: "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa," wyjaśnił Skarżącemu zasadę wygenerowanie kosztu 50.33 zł za udostępnienie informacji publicznej z pouczeniem, że opłata nieuiszczona przez wnioskodawcę może podlegać ściągnięciu w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżący, reprezentowany przez r. pr. M. S., w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 listopada 2023 r. na akt Organu z dnia [...] października 2023 r. o ustaleniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej w kwocie 53,33 zł, zarzucił naruszenie art. 7 ust. 2 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.) oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i § 2 oraz art. 11 k.p.a. i wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł m. in., że co do zasady informacja publiczna jest udostępniana bezpłatnie (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.). Stwierdził, że z przepisu art. 15 ust. 1 tej ustawy wynika, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może pobrać od wnioskodawcy opłatę za udostępnienie informacji publicznej wówczas, gdy ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, przy czym obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy i wymaga wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej w sposób określony we wniosku poniesione zostały określone koszty (osobowe lub rzeczowe) wykraczające poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. W jego ocenie po stronie organu nie powstały żadne dodatkowe koszty a ustalona opłata jest niezasadna, narusza prawo i powinna zostać uchylona. Wskazał, że judykaturze sądów administracyjnych dominuje stanowisko, iż opłaty za udostępnienie informacji publicznej nie mogą być wprowadzone w formie cennika bądź stawek ryczałtowych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 08 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 372/14). Podniósł, że Organ nie wykazał, że po jego stronie powstały koszty oraz praca pracowników przekraczające normalne funkcjonowanie urzędu PINB w [...]. Powołując się na ugruntowane orzecznictwo, zgodnie z którym "przy ustalaniu wysokości opłaty można uwzględnić koszty pracy związanej z udostępnieniem informacji, jeżeli wykazane zostanie, że ów koszt przekracza normalny koszt funkcjonowania bazy technicznej i zasobów ludzkich (pracowniczych) organu" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 października 2016 r., VIII SA/Wa 208/16). Wskazał, że ustawie o dostępie do informacji publicznej ustanowiono ogólną zasadę, że dostęp do informacji publicznej jest bezpłatny (art. 7 ust. 2). Jest oczywiste, że dostęp do informacji powszechnie dostępnej lub tej, która może być udzielona niezwłocznie, powinien być bezpłatny, również wtedy, gdy znajduje się ona w zasobach elektronicznych podmiotu i może być udzielona w formie ustnej (osobiście lub telefonicznie) albo przesłana pocztą elektroniczną. Jego zdaniem wynagrodzenia osoby zajmującej się praktycznym udostępnianiem informacji nie można jako koszty dodatkowe traktować, lecz koszty te muszą być związane z koniecznością przetworzenia lub przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku i w takim wypadku przepis ten pozwala na pobranie od wnioskodawcy opłaty w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Uznał, że z ustawy wynika jedynie możliwość wymierzenia opłaty, a nie obowiązek jej ustalenia. Uznał, że obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy, i to przy spełnieniu dodatkowej przesłanki, jaką jest "poniesienie dodatkowych kosztów", co nakłada na adresata wniosku o udostępnienie informacji obowiązek starannego rozważenia, czy w konkretnym wypadku opłatę tę wymierzyć, a ponadto wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej w sposób zgodny z wnioskiem poniesione zostały dodatkowe koszty. W związku z tym, zdaniem skarżącego, kosztem dodatkowym będzie wydatek rzeczywiście poniesiony ponad koszt funkcjonowania bazy, związany z realizacją wskazanego we wniosku sposobu udostępniania lub koniecznością przekształcenia informacji. Mogą to być zarówno koszty osobowe (koszty pracy), jak i koszty rzeczowe (wartość materiałów lub nośników informacji). Zawsze jednak musi być to koszt wykraczający poza normalne koszty funkcjonowania podmiotu zobowiązanego. Koszty pracy mogą być brane pod uwagę wyłącznie wtedy, gdy przygotowanie informacji wymaga pracy dodatkowej, poza godzinami zatrudnienia, a koszty materiałowe muszą być dokładnie określone w indywidualnej sprawie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/O1 583/04, LEX nr 815785; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1108/05, LEX nr 868907). Wobec powyższego wniósł o uchylenie przez Sąd zaskarżonej czynności/aktu organu administracji publicznej ponieważ narusza prawo, tj. art. 7 ust. 2 oraz art. 15 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 k.p.a., art.,7 k.p.a. art. 8 § 1 § 2 k.p.a, i art. 11 k.p.a., a także na podstawie art. 119 pkt. 2 p.p.s.a., wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wniósł o zasądzenie od organu na podstawie art. 200 p.p.s.a., zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego wg norm prawem przewidzianych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Stosownie zaś do brzmienia art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, to może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Z kolei w myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p., podmiot, o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 dalej p.p.s.a) - i to niezależnie od tego, czy zostało dokonane przed, czy po udostępnieniu informacji publicznej. Jest to pogląd niekwestionowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. postanowienia z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 213/17; z dnia 6 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 228/15; z dnia 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 2139/13; z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt 169/13; z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt I OSK 2359/12 i wyrok z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 974/15). Wpływa bowiem w sposób prawnie wiążący na sytuację określonego podmiotu prawa i dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do zasadności ustalenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej i jej wysokości. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wysokość tej opłaty odpowiadać ma kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, jak i to, że przekształcanie informacji przez przeniesienie na nośnik papierowy lub elektroniczny generuje dodatkowe koszty, dlatego udostępnianie jej w taki sposób powinno łączyć się z ponoszeniem opłat. Także przekształcenie informacji poprzez pozbawieniem danych chronionych odrębną ustawą, angażuje środki materialne i osobowe podmiotu zobowiązanego do realizowania zadań innych niż te, do których został powołany, które uzasadniają żądanie ich zwrotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 266/14). Ewentualne opłaty muszą mieć jednak charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 65). Muszą to być bezwzględnie koszty rzeczywiste, a nie hipotetyczne, szacunkowe, dopiero przewidywane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 177/21; z dnia 04 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 437/21; z dnia 21 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1550/21; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 03 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1266/14). Należy przy tym zwrócić uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2005 r., sygn. akt I OSK 69/05 (wszystkie powołane wyroki dostępne na stronie http://cbois.nsa.gov.pl) wywiódł, że pobieranie opłaty za dodatkową pracę pracownika jest ograniczone do przypadków otrzymania przez organ wyjątkowo pracochłonnego żądania, którego wykonanie możliwe będzie jedynie po godzinach pracy. Tymczasem analiza akt niniejszej sprawy nie wskazuje, aby Organ wykazał koszty przygotowania żądanej przez skarżącego informacji publicznej, stanowiły koszty rzeczywiste jej przygotowania. Skarżącego wezwano do uiszczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej w kwocie 50,33 zł. Do wezwania skierowanego do wnioskodawcy załączono kosztorys przedstawiający wyliczenie tych kosztów, niemniej jednak organ nie wykazał aby pobieranie opłaty za dodatkową pracę pracownika wynikało z otrzymania przez organ wyjątkowo pracochłonnego żądania, którego wykonanie możliwe będzie jedynie po godzinach pracy. Ustalając stronie w piśmie z [...] października 2023 r. opłatę z tytułu udostępnienia informacji publicznej na wniosek z [...] października 2023 r., Organ ograniczył się jedynie do podania kosztu wydania kserokopii zanonimizowanych dokumentów w zakresie kopii protokołu z dnia [...] października 2023 r. z kontroli PINB przeprowadzonej przy ul. [...] (sklep [...]), który wynosił: 27 stron x 1 zł. = 27 zł. Wskazano, że koszt czasu pracy pracownika kancelarii, którego średnie wynagrodzenie godzinowe w 2023 r. wynosi 23,33 zł, a który aby udostępnić żądaną wnioskiem informację, dokonać musiał szeregu czynności w postaci odnalezienia żądanych akt, odnalezienia w aktach żądanych dokumentów, wypięcie dokumentów z akt, następnie ich skopiowania, zanonimizowania i ponownego skopiowania, a następnie ponownego wpięcia i schowania akt, co zajęło mu łącznie 1 godzinę, i co daje w kwotę 23,33 zł za czas poświęcony na dokonanie tych czynności. Także w odpowiedzi na skargę organ zaniechał wyjaśnienia w jaki sposób ustalił koszty przekształcenia dokumentów do postaci zanonimizowanych skanów. Nie określił potencjalnych kosztów osobowych, tj. nie wskazał, że jest to dodatkowe wynagrodzenia pracownika za ponadnormatywną pracę, szacowanego czasu przygotowania informacji wskazanej we wniosku, nie zawarł żadnej argumentacji, która wspierałaby jego stanowisko co do tego, że koszty poniesione w związku z udostępnieniem informacji publicznej na wniosek przekraczają normalne koszty jego funkcjonowania. W konsekwencji tak ustalona opłata, mająca odpowiadać kosztom dodatkowym w podanym wyżej rozumieniu, w istocie rzeczy nie poddaje się kontroli Sądu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że PINB w [...] naruszył art. 15 ust.1 u.d.i.p. i dlatego działając na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyeliminował z obrotu prawnego powyższy akt. W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zwrot kosztów obejmował wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, a także skarbową od dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.