II SA/Wa 2265/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odprawy mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz skarżącego K. J. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW", "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256,695 i 1298) dalej: "k.p.a.", art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r., poz. 231 i 284) oraz art. 47 ust. 1 i ust. 5 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 1b oraz art. 26 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2017), dalej: "ustawa o zakwaterowaniu", utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej: "Dyrektor OR AMW", "organ I Instancji") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] o wypłacie K. J. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") odprawy mieszkaniowej w wysokości 238.418,50 zł. W uzasadnieniu Prezes AMW wskazał, że [...] K. J. wystąpił do Dyrektora OR AMW z wnioskiem o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Zgodnie z rozkazem personalnym Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] października 2020 r. nr [...] K. J. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, dokonanego przez żołnierza zawodowego. Termin wypowiedzenia upłynął w dniu [...] lutego 2021r., a decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2020 r. W dacie zwolnienia ze służby wnioskodawca posiadał wysługę, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową, w wymiarze 26 lat i 23 dni. Ostatnim miejscem, w którym żołnierz pełnił zawodową służbę wojskową jako służbę stałą, była Jednostka Wojskowa nr [...] w [...]. Wnioskodawca wskazał do wyliczenia odprawy mieszkaniowej dzień [...] marca 2017 r., w którym zajmował stanowisko służbowe w stopniu etatowym - [...]. Podał, że członkami jego rodziny, których uwzględnia się przy ustaleniu powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego w ww. dniu, byli: żona – B. J., syn – T. J. (ur. 1993 r., kawaler), córka – K. J. (ur. w 1995 r., panna), córka – A. J. (ur. 2002 r., panna). Dodatkowo wskazał, że na dzień zwolnienia ze służby wojskowej członkami jego rodziny, których uwzględnia się przy ustaleniu powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego (zgodnie z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu) byli: żona – B. J., syn – T. J. (ur. 1993 r., żonaty), córka – K. W. (ur. w 1995 r., zamężna) i córka – A. J. (ur. 2002 r., panna). Wnioskodawca przedłożył również odpis skrócony aktu małżeństwa z B. J., akt urodzenia syna i córek, odpisy skrócone aktu małżeństwa: syna – T. J. (zawartego w dniu [...] września 2018 r.), córki – K. J. (zawartego w dniu [...] sierpnia 2019 r.), poświadczenia, że na pobyt stały pod adresem [...] są zameldowane wszystkie ww. osoby. Nadto wnioskodawca załączył oświadczenia z dnia [...] stycznia 2021 r. syna T. J. i córki K. W., w których podali m.in., że w dniu [...] marca 2017 r. prowadzili wspólne gospodarstwo domowe z ojcem i zamieszkują z nim nadal oraz, że zawarli związki małżeńskie. Orzekając - decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] - o wypłacie K. J. odprawy mieszkaniowej w kwocie 238.418,50 zł Dyrektor OR AMW wskazał w uzasadnieniu, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej przyjął 3 normy powierzchni użytkowej podstawowej i nie uwzględnił normy na syna – T. J. oraz normy na córkę – K. W.. Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. K. J. wniósł do Prezesa AMW odwołanie od powyższej decyzji wnosząc o jej zmianę poprzez orzeczenie o wypłacie odprawy mieszkaniowej w kwocie 397.364,16 zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał w szczególności, że dokonana przez organ I instancji wykładnia art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu jest błędna. Stwierdzenie, że przy ustaleniu odprawy mieszkaniowej należy brać pod uwagę realne, aktualne potrzeby mieszkaniowe byłego żołnierza, stoi w sprzeczności z intencją ustawodawcy. Celem nowelizacji ww. przepisu było wskazanie, że ilość norm przy obliczaniu odprawy mieszkaniowej należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej ustala się na dzień wskazany przez żołnierza. Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Prezes AMW powołał art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a i b, art. 26 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 47 ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu wskazując, że postępowanie w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej poza ustaleniem samego prawa do odprawy składa się również z naliczenia jej wysokości. Nie kwestionując poczynionych przez organ I instancji ustaleń faktycznych Prezes AMW wskazał, że sporną w niniejszej sprawie jest kwestia wyliczenia kwoty odprawy. Wnioskodawca żąda bowiem wypłaty odprawy na 5 norm według stanu rodzinnego z dnia [...] marca 2017 r. Organ I instancji wydał natomiast decyzję na 3 normy - bez uwzględnienia zamężnej córki K. W. i żonatego syna T. J.. Podzielając stanowisko organu I instancji wskazał, że do ustalenia kwoty odprawy mieszkaniowej nie jest wystarczające przyjęcie, że kwota odprawy winna odpowiadać jedynie należnym normom - w dniu wskazanym przez żołnierza. W sprawie niezbędna jest ocena tych okoliczności według stanu z dnia zwolnienia ze służby z uwagi m.in. na funkcję tej formy pomocy i jej publiczny charakter. Z tych względów należy odejść od wykładni językowej i znaczenia literalnego ww. przepisów, czego żąda wnioskodawca, gdyż prowadziłoby to do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej (funkcjonalnej). Prezes AMW podkreślił, że w normie prawnej wyrażonej w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu chodzi o pomoc tym żołnierzom zawodowym, którzy po odejściu ze służby nadal zapewniają potrzeby mieszkaniowe członkom rodziny. Trudno jednakże uznać, że dziecko żołnierza, które poprzez zawarcie związku małżeńskiego założyło własną rodzinę, pomimo nieustających więzi z rodzicami, jest zaliczone do jego gospodarstwa domowego. Zawierając związek małżeński taka osoba stanowi ze swoim małżonkiem odrębną komórkę społeczną od dotychczasowej rodziny. Z tej przyczyny nie może być uwzględniana jako osoba z rodziny żołnierza i brana pod uwagę przy określeniu wartości stosownej normy potrzebnej do wyliczenia przysługującej odprawy mieszkaniowej. Pogląd taki jest zbieżny ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17 nie uwzględnił stanu faktycznego dotyczącego członków rodziny żołnierza w dniu przez niego wskazanym w oświadczeniu do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. W motywach tego wyroku Sąd stwierdził, iż "(...) celem przedmiotowej odprawy mieszkaniowej jest udzielenie ze środków Skarbu Państwa pomocy byłemu żołnierzowi w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych po zakończeniu służby wojskowej. Z takim oto celem odprawy mieszkaniowej, a nie z naliczeniem wysokości należnej odprawy na dzień, w którym żołnierz posiada "najliczniejszą" rodzinę, związane jest prawo, o którym mowa w art. 47 ustawy o zakwaterowaniu i tak rozumianemu uprawnieniu żołnierza zwalnianego ze służby wojskowej odpowiadają obowiązki organu Agencji w zaspokojeniu tego prawa". Odwołując się zatem do wykładni funkcjonalnej art. 26 ust. 1 i 3 w związku z art. 47 ustawy o zakwaterowaniu organ, rozstrzygając o wypłacie odprawy mieszkaniowej, obowiązany jest stosować się do treści przepisów mających zastosowanie w sprawie, biorąc pod uwagę stan faktyczny występujący w dniu zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Oznacza to, że wydanie decyzji o wypłacie żołnierzowi odprawy mieszkaniowej poprzedza ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy, podczas którego ocenie podlega m.in. oświadczenie żołnierza o stanie rodzinnym na dzień przez niego wskazany, z uwzględnieniem okoliczności zaistniałych w dniu zwolnienia. Skarżący żądał, aby uwzględnić do obliczenia odprawy normę na córkę K. W. (uprzednio J.) i syna T. J. pomimo, że zwarli oni związki małżeńskie. Pominięcie tych okoliczności i przyjęcie, że po zwolnieniu ze służby wnioskodawca jest zobowiązany zabezpieczyć również potrzeby mieszkaniowe ww. dzieci z odprawy mieszkaniowej, byłoby naruszeniem art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu oraz zasad określonych w ustawie Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Wedle tych zasad po zawarciu związku małżeńskiego syn i córka założyli odrębne gospodarstwa domowe i wobec swoich małżonków są zobowiązani przyczyniać się do zaspokajania potrzeb ich rodziny - w tym prawa do mieszkania. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że są oni członkami rodziny wnioskodawcy w rozumieniu art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu, a w konsekwencji nie ma podstaw do uwzględnienia 5 norm do określenia wysokości odprawy mieszkaniowej. Odnosząc się do argumentów odwołania dotyczących nowelizacji ustawy o zakwaterowaniu Prezes AMW wskazał, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym rzeczywiste znaczenie przepisów aktu normatywnego ujawnia się dopiero w procesie ich stosowania. Niezależnie od intencji twórców ustawy, organy ją stosujące mogą wydobyć z nich treści nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga Konstytucja (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK ZU 2000, nr 1, poz. 3; postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt Ts 56/07, publ. OTK ZU IIB/2014, poz. 733). W sprawach o wypłatę odprawy mieszkaniowej zachodzi właśnie sytuacja, w której wypłata odprawy - według fikcyjnych potrzeb mieszkaniowych świadczeniobiorcy - byłaby zaprzeczeniem szeregu zasad Konstytucji RP. Żołnierz w dniu zwolnienia z wojska pozostawałby w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do żołnierza pełniącego służbę. Uwzględniając powyższe, zdaniem Prezesa AMW, Dyrektor OR AMW prawidłowo orzekł o wypłacie wnioskodawcy odprawy mieszkaniowej w wysokości 238 418,50 zł. K. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa AMW z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] zarzucając naruszenie: - art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 w zw. z art. 26 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. błędną wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej uwzględnić ilość norm należnych w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez skarżącego ([...] marca 2017 r.) na skutek nieuznania za członków rodziny również dzieci, które zawarły związek małżeński po tej dacie; - art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji sprzecznej z przepisami obowiązującego prawa w oparciu o normę zrekonstruowaną z naruszeniem podstawowych zasad wykładni. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora OR AMW z dnia [...] lutego 2021 r., a także zasądzenie od organu kosztów postępowania. W motywach skargi skarżący zakwestionował stanowisko organów przedstawione w wydanych w sprawie decyzjach podnosząc, iż wykładnia art. 47 ust. 1 pkt 3 i art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu została dokonana w oderwaniu od ich literalnego brzmienia. Podkreślił, że powołane przepisy obowiązują od dnia 1 października 2015 r., kiedy to wprowadzona została możliwość wskazania przez żołnierza dnia, na który mają być ustalone normy mające wpływ na wysokość odprawy mieszkaniowej. Gwarancja wypłaty wyższej odprawy miała przekonać żołnierzy do kontynuowania służby. Organ winien ustalić liczbę osób stanowiących rodzinę skarżącego na dzień przez niego wskazany. To żołnierz powinien wskazać dzień, na który należy ustalać liczbę norm przysługujących mu do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. Błędne jest zatem stanowisko organu, iż decydujący przy ustaleniu liczby norm przysługujących żołnierzowi winien być jego stan rodzinny z dnia zakończenia służby. Skarżący zaznaczył, że wykładnia językowa przepisu prawa winna mieć pozycję uprzywilejowaną w stosunku do wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Jeżeli literalne znaczenie przepisu jest jasne, nie ma potrzeby prowadzenia wykładni w inny sposób - przy wykorzystaniu wykładni pozajęzykowych. Wykładnia pozajęzykowa (systemowa czy funkcjonalna) może jedynie dodatkowo potwierdzać wyniki wykładni językowej. Znaczenie językowe przepisu stanowi granicę wykładni w tym sensie, że nie jest dopuszczalne przyjęcie swoistych wyników wykładni funkcjonalnej, jeżeli wykładnia językowa prowadzi do uzyskania jednoznacznego tekstu prawnego. Przepis art. 47 ustawy o zakwaterowaniu jest jasny i spójny, nie istnieją wątpliwości interpretacyjne odnośnie użytych w nim zwrotów. Przepis ten w sposób precyzyjny określa zasady dotyczące naliczenia odprawy mieszkaniowej. Dokonanie wykładni wyłącznie na płaszczyźnie językowej jest całkowicie wystarczające do ustalenia jego treści. W takim przypadku powoływanie się przez organ na niedookreślone cele odprawy mieszkaniowej oraz na jej funkcje bez precyzyjnego wskazania o jakie cele i funkcje chodzi, stanowi naruszenie zasady praworządności i działanie z przekroczeniem ram wyznaczonych przez obowiązujące przepisy. Skarżący podkreślił, że w dniu [...] marca 2017 r. przysługiwało mu 5 norm powierzchni użytkowej podstawowej. Troje zamieszkujących z nim dzieci nie zawarło jeszcze związku małżeńskiego, nie miało też ukończonego 25 roku życia. Okoliczność, że dwoje z nich po dacie [...] marca 2017 r. zawarło związek małżeński nie ma żadnego wpływu na wysokość odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu. Wymogi z art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu w dniu [...] marca 2017 r. były spełnione przez wszystkich ww. członków rodziny. W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Natomiast w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa AMW z dnia [...] marca 2021 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora OR AMW w [...] z dnia [...] lutego 2021 r. wydane zostały z naruszeniem prawa i podlegały uchyleniu. W sprawie bezsporne jest, że skarżącemu przysługuje prawo do odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie z tym przepisem, odprawa mieszkaniowa, o której mowa w art. 47, przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6, o ile nabył prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Istota sporu w sprawie sprowadzała się do sposobu wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. W ocenie Sądu organy obu instancji przy ustaleniu wysokości odprawy mieszkaniowej błędnie zastosowały art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu (...). Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, odprawę mieszkaniową oblicza się i wypłaca według zasady: wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie natomiast z przepisem art. 47 ust. 5, żołnierzowi zawodowemu, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, na jego wniosek złożony przed zwolnieniem ze służby, wydaje się decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej, przyjmując do obliczenia wartość przysługującego lokalu mieszkalnego, ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, oraz wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym decyzja o zwolnieniu stała się ostateczna, określonego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W przypadku uchylenia decyzji o zwolnieniu żołnierza i dalszego pełnienia służby, odprawa ponowna i jej wyrównanie za pozostały okres nie przysługuje. Warto w tym miejscu zauważyć, że treść art. 47 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, została zmieniona z dniem 1 października 2015r. przez art. 107 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1322), poprzez zapis określający, iż to żołnierz wskazuje dzień, w odniesieniu do którego należy ustalać liczbę norm przysługujących żołnierzowi niezbędnych do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej. W ocenie Sądu, brzmienie powołanych przepisów art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu (...) jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Z przepisów tych wynika, że do wyliczenia odprawy mieszkaniowej należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, w dniu wskazanym przez żołnierza. Skarżący w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odprawy mieszkaniowej jako dzień do wyliczenia odprawy mieszkaniowej wskazał [...] marca 2017 r., kiedy członkami jego rodziny byli: żona B. J. oraz troje dzieci: syn – T. J., córki – K. J. (obecnie W.) i A. J., z którymi we wskazanej powyżej dacie zamieszkiwał. Sama jednakże okoliczność, że skarżącemu w dniu [...] marca 2017 r. przysługiwało 5 norm nie była przez organ kwestionowana. B. J. była wówczas małżonką skarżącego, mieszkali wspólnie z trojgiem dzieci i prowadzili wspólne gospodarstwo domowe. Wymogi art. 26 ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu były zatem spełnione. W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, nie było podstaw do uwzględnienia do wyliczenia odprawy mieszkaniowej innej ilości norm niż należne skarżącemu w dniu przez niego wskazanym, tj. [...] marca 2017 r. Ustawodawca w przepisach art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu umożliwił bowiem żołnierzowi wybór dnia z okresu służby, na jaki organ ma naliczyć ilość norm do odprawy mieszkaniowej. Zatem żołnierz ma swobodę wskazania dnia z okresu swojej służby, na który będzie liczona ilość należnych mu norm mieszkaniowych i nie jest zadaniem ani organów, ani Sądu, dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2965/21, publ. CBOSA). Okoliczność, że syn skarżącego – T. J. oraz córka – K. W. wstąpili w związki małżeńskie (odpowiednio w dniach [...] września 2018 r. i [...] sierpnia 2019 r.) nie wpływa na uprawnienie skarżącego do odprawy mieszkaniowej, ani na jej wysokość. W sprawie tej naruszona została podstawowa zasada postępowania administracyjnego, tj. zasada praworządności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zasada ta jest powtórzeniem konstytucyjnej zasady, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Działanie każdego organu władzy publicznej powinno opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawa. W państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Przyjmując, że sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jest to bardzo istotne, jeśli zważy się chociażby to, że jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r. sygn. akt II FPS 8/10, a także z dnia 2 kwietnia 2012 r. sygn. akt II FPS 3/11, publ. CBOSA; podobnie: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I KZP 6/07, publ. OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r. sygn. akt II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010r. sygn. akt II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1553/08, publ. CBOSA oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83). W przedmiotowej sprawie nie wystąpiła wątpliwość co do rozumienia stosowanej normy prawnej, nadto sens przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu nie przeczy w sposób oczywisty celowi odprawy mieszkaniowej (art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy), która stanowi tylko określony procent wartości przysługującego lokalu mieszkalnego (art. 47 ust. 1 ww. ustawy). Natomiast wykładnia systemowa i funkcjonalna nie dają w tej sprawie podstaw, aby odstąpić od wykładni literalnej i przyjąć, jak chciałby organ, że ustaleń co do ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, należy dokonywać na dzień zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej, a nie na dzień wskazany przez żołnierza, jak wyraźnie stanowi art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu. W sprawie tej nie można podzielić poglądu organu, że wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem ilości norm wskazanych przez żołnierza na dzień 1 marca 2017 r. byłaby sprzeczna z celem odprawy mieszkaniowej. W doktrynie wskazuje się, iż "(...) z założenia językowej racjonalności prawodawcy wyprowadza się też regułę interpretacyjną, że każde słowo użyte w tekście prawnym jest potrzebne dla zrekonstruowania jakiejś normy postępowania (nie można przyjmować takiej wykładni, która uznawałaby jakieś sformułowanie tekstu za zbędne), a także regułę, że to samo słowo czy zwrot językowy powtarzający się w tekście aktów prawodawczych ma zawsze taki sam sens, natomiast użycie odmiennego słowa czy zwrotu ma świadczyć o tym, że prawodawca miał na myśli dwa odmienne pojęcia (...)" (por. Zygmunt Ziembiński [w:] Sławomira Wronkowska, Zygmunt Ziembiński, "Zarys teorii prawa", Poznań 2001, str. 166). Należy przy tym wskazać, iż przywołany w decyzji wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt II CSK 693/10 wydany został w innym stanie faktycznym i prawnym, zaś wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17, na który w zaskarżonej decyzji powołał się organ, rozstrzyga w odmiennym stanie faktycznym. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1732/16, od którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2621/17, przesądził, że niezasadne jest uznanie tymczasowo umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej małoletnich jako członków rodziny skarżącego, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu. Także Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku stwierdził, iż Sąd I instancji trafnie wskazał, że wypłata odprawy mieszkaniowej z uwzględnieniem norm na dzieci umieszczone tymczasowo w rodzinie zastępczej, kłóciłaby się zarówno z funkcją przedmiotowej odprawy, jak i z definicją dzieci zawartą w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu (...). Natomiast przedmiotowa sprawa nie dotyczy kwestii uwzględnienia bądź nieuwzględnienia dzieci tymczasowo umieszczonych w zawodowej rodzinie zastępczej. W rozpatrywanej sprawie małżonka oraz dzieci skarżącego byli - na dzień wskazany przez żołnierza - członkami rodziny, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni mieszkaniowej, czego nie kwestionowały orzekające w sprawie organy. Przyjęcie, że ustaleń w zakresie ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej, o czym jest mowa w art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, organ powinien dokonywać "na dzień zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej", na co wskazywano w decyzji organu I i II instancji, nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przyjęcie takiego stanowiska byłoby niezgodne z treścią art. 47 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy powodując, że użyty w tych przepisach zwrot "ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza", należałoby uznać za zbędny. Trzeba zwrócić przy tym uwagę, że ustawodawca powtórzył zwrot "na dzień wskazany przez żołnierza" (a nie na "dzień zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej") w art. 47 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy o zakwaterowaniu. Zdecydował bowiem, że dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o wypłacie odprawy mieszkaniowej nie później niż w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku (jest to zatem odrębna regulacja od przepisów k.p.a. wyznaczających terminy rozpatrzenia spraw administracyjnych). Ustawodawca wyznaczył organowi aż 90 dni na wydanie decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. W zdaniu drugim art. 47 ust. 2 ustawy ustawodawca wskazał, że wydanie decyzji następuje m.in. po złożeniu oświadczenia żołnierza o stanie rodzinnym "na dzień wskazany przez żołnierza, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 (...)". W art. 47 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu (...) ustawodawca potwierdził, że do obliczenia wartości przysługującego lokalu mieszkalnego, należy przyjąć ilość norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej "w dniu wskazanym przez żołnierza". Również Minister Obrony Narodowej w rozporządzeniu z dnia 25 lipca 2016r. w sprawie wypłaty odprawy mieszkaniowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1195) określając wzór wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej w załączniku nr 1 uwzględnił brzmienie ustawy o zakwaterowaniu wskazując na konieczność załączenia do wniosku oświadczenia o stanie rodzinnym "na wskazany dzień". Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną. W sprawie tej, wobec jednoznacznej woli ustawodawcy, nie ma podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu nie uwzględnić ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w stawce minimalnej wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 2 sentencji wyroku.