II SA/Wa 350/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Sędzia WSA – Janusz Walawski Protokolant – starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy w S. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia punktu przedszkolnego przy Szkole Podstawowej w G. prowadzonego przez Gminę S. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. Rada Gminy w S. uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia punktu przedszkolnego przy Szkole Podstawowej w G. prowadzonego przez Gminę S., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), ustaliła odpłatność rodziców (prawnych opiekunów) za świadczenia punktu przedszkolnego prowadzonego przez Gminę S. w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, obejmującą zajęcia opiekuńczo – wychowawcze dla dzieci przebywających w punkcie przedszkolnym powyżej 5 godzin dziennie (§ [...]) w kwocie [...] zł za godzinę (§ [...]), a wykonanie tej uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ [...]) i weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (§ [...]). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Prokurator Rejonowy w S. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez ustalenie w § [...] uchwały opłaty za godzinę korzystania przez dziecko z zajęć opiekuńczo – wychowawczych w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego dla dzieci przebywających w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie, która nie pozwala na ustalenie, jakie świadczenia wchodzą w jej zakres oraz nie odnosi się do rzeczywistych kosztów ponoszonych przez przedszkola za świadczenia rzecz dziecka, a w konsekwencji narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń. W uzasadnieniu podano, że art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy. (w brzmieniu z daty uchwalenia aktu) stanowił, iż publiczne przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. W pozostałym wymiarze Rada Gminy, zgodnie z treścią art. 14 ust. 5 ustawy miała prawo wprowadzić na podstawie uchwały opłatę za świadczenia realizowane w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych. Wprawdzie na gruncie przepisów prawa administracyjnego brak jest definicji opłaty, jednakże w tym zakresie powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 roku (sygn. U 6/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 3) w myśl którego "opłata, podobnie jak podatek, jest świadczeniem pieniężnym, ogólnym, bezzwrotnym, przymusowym; cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia administracyjnego odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych". Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, oplata ustalona w oparciu o art. 14 ust. 5 ustawy, powinna szczegółowo określać, jakie świadczenia i w jakiej wysokości wchodzą w jej zakres. Nadto wysokość kwoty pobieranej od rodziców lub opiekunów prawnych dziecka musi odnosić się wprost do czasu korzystania z nich przez uprawnionego. Takiego charakteru nie ma zaś oplata o charakterze ryczałtowym, niezależna od jakości świadczeń, realnego czasu pozostawania dziecka w przedszkolu i faktycznego korzystania przez nie z oferowanych zajęć. Sądy administracyjne zgodne są co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1477/09; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Gd 71/10, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 182/10, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 622/07). W § [...] zaskarżonej uchwały, brak jest takiej konkretyzacji. Świadczenia zostały opisane w sposób ogólnikowy, jako "zajęcia opiekuńczo – wychowawcze", niepozwalający na weryfikację, jakie usługi są w rzeczywistości świadczone i czy faktycznie przekraczają one zakres podstawy programowej. Przyjęcie opłaty ryczałtowej uniemożliwiło także rodzicom ewentualną redukcję kosztów ponoszonych przez nich za korzystanie dziecka z przedszkola poprzez rezygnację z części oferowanych zajęć. W świetle ówcześnie obowiązujących przepisów Rada Gminy nie miała prawa ustalać odpłatności za świadczenia wchodzące w zakres podstawy programowej również w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie. Taka możliwość istnieje bowiem od dnia 1 września 2010 roku. Jeśli więc nie zapewniano w czasie całego pobytu dziecka w przedszkolu innych świadczeń ponad podstawę programową, pobyt dziecka w przedszkolu winien być bezpłatny. Z uchwały nie wynika również wprost, czy opłata naliczana jest w razie pobytu dziecka przez pełną godzinę, czy też za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń, a w konsekwencji prowadzi do wątpliwości interpretacyjnych, których wyjaśnienie pozostawiono do arbitralnego uznania dyrektora przedszkola. Reasumując, opłata ustalona zaskarżoną uchwałą w żaden sposób nie zadośćuczyniła zasadzie ekwiwalentności świadczeń i z tego powodu narusza wskazane wyżej przepisy prawa materialnego. W związku z powyższym, zgodnie z dyspozycją art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym, uchwała nr [...] Rady Gminy w S. jest nieważna z mocy prawa i wobec tego zasadny jest wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Jednocześnie wskazano, że uchwały wydawane na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy zgodnie z ustaloną linią orzeczniczą, są aktami prawa miejscowego z uwagi na to, że adresowane są do każdego, w określonym w normie stanie hipotetycznym, zaś adresatem tych norm jest nieokreślona grupa rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym (por. wyrok NSA z 22 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 971/05 – niepublikowany). Nie zmienia tego fakt, że uchwała dotyczy jednego, określonego w jej tytule przedszkola, z uwagi na to, że na terenie Gminy brak jest innych przedszkoli, które mogłyby być objęte zakresem uchwał w przedmiocie opłat, wydanych na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy. Z tego względu możliwe jest stwierdzenie ich nieważności pomimo upływu rocznego terminu od dnia ich podjęcia, czy też ewentualnego uchylenia, co nastąpiło w związku z podjęciem uchwały z dnia [...] września 2011 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy S. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że sposób ustalenia opłaty wskazany został w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i według powyższego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma kompetencje do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne oraz publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki. Zatem z powyższej regulacji nie wynika (jak i z uzasadnienia projektu nowelizacji), aby ustawodawca przewidywał, że gmina ustalając wysokość opłat powinna zastosować odrębną stawkę dla każdego świadczenia, z którego korzystają dzieci w czasie przekraczającym 5 godzin i jedynym celem było uniknięcie pobierania przez gminy opłat za świadczenia, które winny być bezpłatne. Zatem ustalając stawkę opłaty w wysokości 0,90 zł za godzinę zajęć opiekuńczo – wychowawczych dla dzieci przebywających w punkcie przedszkolnym powyżej 5 godzin dziennie, postąpiono właściwie, bowiem ustawa nie wymaga określenia, za jakie konkretnie świadczenia będą pobierane opłaty od rodziców i nie ma przepisu, który nakładałby na gminę obowiązek wskazania związku przyczynowego pomiędzy oferowanymi usługami, a odpłatnością za korzystanie z nich. Odpłatne są godziny przekraczające ustalony przez gminę limit, w których to godzinach przedszkola świadczą usługi opieki, nauki i wychowania. Natomiast przytoczone w skardze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy sytuacji, gdy opłata za kartę pojazdu sprowadzonego z zagranicy była rażąco wygórowana w stosunku do opłat pojazdu polskiego, a w zaskarżonej uchwale ustalona opłata nie ma tak krzywdzącego charakteru. Niezrozumiałym jest również, że uchwała zmierzała de facto do objęcia odpłatnością świadczeń w swej istocie bezpłatnych. Na koniec zaś dodano, że powyższa uchwała utraciła moc obowiązującą na skutek uchylenia jej przez uchwałę nr [...] z dnia [...] września 2011r. ([...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Z kolei według art. 147 § 1 tejże ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności, zaś według brzmienia art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Dodać należy, że wprowadzając sankcję w postaci nieważności, nie określono rodzaju naruszenia prawa i w tej sytuacji należy posiłkować się przepisami tej ostatniej ustawy, która przewiduje w art. 91 dwa rodzaje naruszeń prawa, a mianowicie istotnie i nieistotne. Natomiast ustawodawca nie zdefiniował powyższych pojęć, jednakże i w stanowisku doktryny i judykatury, do których należy się odwołać, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa i zalicza się do nich m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, jak również przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Innymi słowy, w orzecznictwie przyjmuje się za "istotne" naruszenie prawa np. podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak postawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały. Zatem stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast nie jest konieczne rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego stwierdzić trzeba, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie ukształtował się pogląd w myśl którego, za akt prawa miejscowego uważa się taki akt, który jest adresowany do szerokiego kręgu "odbiorców", mogących być w jakiś sposób określeni i który został wydany na podstawie oraz w granicach upoważnienia ustawowego. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w S. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia punktu przedszkolnego przy Szkole Podstawowej w G. prowadzonego przez Gminę S. podjęta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), stanowi akt prawa miejscowego, bowiem została podjęta na mocy upoważnienia ustawowego (art. 40 ustawy o samorządzie gminnym) i zawiera normy prawne adresowane do każdego w określonym stanie hipotetycznym, tj. do bliżej nieokreślonej grupie rodziców lub opiekunów prawnych dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Zauważyć również się godzi, że według art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy, albo jeśli są jest ona aktem prawa miejscowego. Skoro zatem w niniejszej sprawie sporna uchwała jest aktem prawa miejscowego, to brak jest ograniczeń czasowych do stwierdzenia jej nieważności i nie ma przy tym znaczenia również i to, a co podnosi organ w odpowiedzi na skargę, że została ona już uchylona na podstawie kolejnej uchwały. Z tego mianowicie powodu, że wywołała skutki prawne w określonym czasie i na jej podstawie pobierane były opłaty za pobyt dzieci w przedszkolu, a w konsekwencji mogą np. być egzekwowane zaległe opłaty. Wobec powyższego jedynie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pozbawią ją mocy prawnej w całości ex tunc, a więc tak, jakby nigdy nie była podjęta. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, analizowana skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Natomiast w myśl tego ostatniego przepisu, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Owo odesłanie do powyższego przepisu oznacza konieczność uwzględnienia przez radę gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie opłat, podstawowej cechy wyróżniającej przedszkole publicznie, a mianowicie, że prowadzi ono bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a opłata wprowadzona przez organ może dotyczyć wyłącznie świadczeń wykraczających poza podstawę programową. Idąc tym tokiem rozumowania zwrócić również należy uwagę na fakt, że opłata w tym zakresie nie może mieć pełnej swobody w jej kształtowaniu i musi być ona oparta na zasadzie ekwiwalentności. Świadczy to, że każda opłata musi dotyczyć konkretnego świadczenia przekraczającego podstawę programową i być dokładnie skorelowana z kosztami świadczenia tych usług. Zatem powinność organu samorządu terytorialnego sprowadza się w tym zakresie do wykazania, że wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica (opiekuna prawnego) korzystającego z usług przedszkola publicznego, pozostaje w związku przyczynowym do oferowanej usługi. Inaczej rzecz ujmując, przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenia owa opłata jest żądana i co na powyższe świadczenie się składa. Skoro zaś tak, to organ samorządu terytorialnego ustanawiając powyższą opłatę powinien określić jej wysokość za każde ze świadczeń z osobna. Wymóg powyższy jest tym bardziej zasadny, że sposób ustalania odpłatności powinien być przekonujący oraz oparty na kalkulacji finansowej, a argumentacja za nią przemawiająca stosownie uzasadniona, czytelna i racjonalna. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych standardów. Z tego mianowicie powodu, że wyszczególniona w niej opłata jest "sztywna", ogólna i nakłada na rodziców bądź opiekunów prawnych dzieci obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku korzystania przez dziecko z zajęć ponad podstawę programową, bez sprecyzowania kryterium ponoszenia tych opłat w zależności od różnych rodzajowo zajęć, co generalizuje w sposób nieuprawniony zakres wszystkich zajęć ponadprogramowych. Rada winna więc wyraźnie określić, co proponowane jest za uiszczenie opłaty, bowiem nie sposób żądać opłaty za coś, co nie jest bliżej sprecyzowane. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że niebagatelne znaczenie dla rodziców lub opiekunów prawnych ma czytelność usług opiekuńczo – wychowawczych, bowiem to oni powinni decydować o potrzebach dziecka w tym zakresie i to według ich możliwości finansowych. Tytułem uzupełnienia wskazać należy na Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt 6/06 stwierdził, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku z tym, że w przeciwieństwie do tych ostatnich jest świadczeniem ekwiwalentnym. Cechą charakterystyczną odróżniającą opłatę od podatku jest jednak jej odpłatność (podatek jest świadczeniem nieodpłatnym), tzn. że w zamian za opłatę podmiot ją uiszczający ma prawo żądać usługi, towaru lub działania ze strony organu publicznego. Opłaty pobierane są bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanych świadczeń przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci, opłaty odznaczają się pełną ekwiwalentnością. Oznacza to, że wartość świadczenia odpowiada wysokości pobranej opłaty, co odróżnia je od podatków i innych danin publicznych. Opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym zadaniem organów państwa (samorządu terytorialnego). Jeżeli opłata pobierana jest w wysokości usługi, może zawierać pewne cechy ceny, jeżeli jest zaś świadczeniem pobieranym w wysokości znacznie wyższej niż wartość faktycznie świadczonej usługi, to nabywa cechy podatku. Reasumując, nawet w zakresie wykraczającym poza świadczenia realizujące podstawę programową wychowania przedszkolnego, usługi oferowane przez przedszkola publiczne, a w tej sytuacji przez punkt przedszkolny, nie mają charakteru komercyjnego i opłaty z tego tytułu nie mogą być kształtowane ogólnie, lecz zawsze w oparciu o charakter zajęć, z których korzysta dziecko. Godzi się w tym miejscu jedynie wskazać skarżącemu, że zakres godzinowy podstawy programowej był w czasie podjęcia uchwały określony wprawdzie nie w ustawie o systemie oświaty, lecz w § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 roku w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U nr 61 poz. 624 z późn. zm.) W tym stanie rzeczy, na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 152 i art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.