II SA/Wa 370/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] z siedzibą w [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zarządu powiatu oddala skargę W dniu [...] grudnia 2024r. Wojewoda Mazowiecki (dalej "Wojewoda", "Organ") wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym na podstawie art.79 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024r. poz. 107 dalej: "u.s.p.") stwierdził nieważność uchwały nr [...] Zarządu Powiatu G. z [...] października 2024r. w sprawie rozwiązania umowy o pracę z J. K. – kierownikiem Powiatowego Ośrodka Sportu i Zarzadzania Lokalami w M.. Do wydania powyższego rozstrzygnięcia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym : Zarząd Powiatu G. (dalej: "Zarząd") uchwałą z dnia [...] października 2024r. nr [...] działając na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107) - dalej: u.s.p., w związku z art. 52 §1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2023 r. poz. 1465, z późn. zm. - dalej: Kp). rozwiązał umowę o pracę z J. K. – kierownikiem Powiatowego Ośrodka Sportu i Zarządzania Lokalami w M. (dalej: "Ośrodek"). Uchwała weszła w życie z dniem jej podjęcia. Jak wynika z uzasadnienia uchwały podstawę zwolnienia stanowiło ciężkie naruszenie podstawowych obowiązków pracowniczych, które dotyczyło nieprawidłowości w gospodarowaniu mieniem oraz nieprawidłowości w gospodarce mieszkaniowej. J. K. zarzucono zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul.P. [...] w M. pomiędzy kierownikiem Powiatowego Ośrodka Sportu i Zarządzania Lokalami w M., reprezentowanym przez Pana J. K., a Najemcą którym był Pan J. K.. W/w umowa najmu została zawarta "z samym sobą", pomimo zakazu wynikającego z art. 108 ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j.Dz.U. z2024 r. poz. 1061 z późn. zm.) co spowodowało zawarcie umowy sprzecznie z prawem, a nadto z przekroczeniem upoważnienia do zawierania umów w imieniu Powiatu G.. Dodatkowo sformułowano zarzuty polegające na: - nie zawarciu umowy w dniu [...] sierpnia 2022 r., a dopiero w dniu [...] grudnia 2023 r., co spowodowało, że Pan J. K. użytkował lokal przez 17 miesięcy bez żadnej umowy, do czego nie miał uprawnień; - nieprawidłowościach w rozliczeniu czynszu za lokal, nie sporządzenie przed wydaniem lokalu protokołu określającego stan techniczny i stopień zużycia znajdujących się w nim instalacji i urządzeń, co jest sprzeczne z art. 6c ustawy z dnia [...] czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725). - braku umowy określającej sposób rozliczeń z tytułu remontu, co narusza art. 6d ustawy z dnia [...] czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 725). - braku dokładnego rozliczenia kosztów remontu lokalu mieszkalnego w stosunku do ulg w najmie lokalu mieszkalnego. - samowolnym użytkowania pomieszczenia nr [...], należącego do Powiatowego Ośrodka. Nie uzyskanie zgody Zarządu Powiatu G. na wynajęcie lokalu. J. K. zarzucono ponadto nieprawidłowości związane z remontem I i II części piętra budynku hotelowego z pominięciem procedury opisanej w ustawie Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2024r. poz. 1320) i z przekroczeniem uprawnień wynikających z Uchwały Zarząd Powiatu G. Nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r.. Jak wskazano, stanowisko zajmowane przez J. K. wymaga znajomości wielu aktów prawnych. Z postępowania ww. można wywnioskować, że nie zna on ich treści a co więcej lekceważy regulacje w nich zawarte. Wobec czego, zdaniem Zarządu Powiatu G. zaistniały przesłanki z art. 52 § 1 pkt. 1 ustawy z 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2023r. poz. 1465 z późn. zm.) do rozwiązania stosunku pracy z J. K. bez wypowiedzenia z winy pracownika z powodu ciężkiego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że [...] listopada 2024r. wpłynął do Organu wniosek J. K. o stwierdzenie nieważności ww. uchwały kwestionujący tryb jej przyjęcia oraz treść. Pismami z dnia [...] listopada oraz [...] grudnia 2024 r. Organ zwrócił się do Zarządu Powiatu oraz Starosty G. o przesłanie wyjaśnień oraz dokumentacji postępowania poprzedzającego podjęcie przedmiotowego aktu. Wyjaśnienia zostały nadesłane przez Zarząd Powiatu G. w dniu [...] grudnia 2024r. Dodatkowa dokumentacja wpłynęła do Organu [...] grudnia 2024r. Na podstawie zgromadzonego materiału Wojewoda pismem z [...] grudnia 2024r. wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. W związku z przeprowadzonym postępowaniem nadzorczym Organ uznał, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 32 ust. 2 pkt. 5 u.s.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.s.p. zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa. Z kolei w myśl art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. do zadań zarządu powiatu należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu. W wykonywaniu tych zadań organy samorządu powiatowego są samodzielne. Wojewoda powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że w głównej mierze dominuje pogląd, że podejmowanie uchwał przez zarząd powiatu w sprawie zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, jest wydawaniem przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegających kontroli organów nadzoru oraz sądów administracyjnych. Uchwały te równocześnie wywierają skutki o charakterze personalnym z zakresu prawa pracy, które z kolei podlegają ochronie i kognicji sądów pracy, co jednak nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt II OSK 1084/13; z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 10/12; z dnia 12 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Łd 548/2003 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt IV SA/ Wr 684/23, w Rzeszowie z dnia 30 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 1092/18; w Krakowie; z dnia 20 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 626/12, z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1103/15). Nadto, Wojewoda uzasadniając decyzję podjętą w petitum rozstrzygnięcia powołal się również na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej m.in. na wyrok [...]). Przechodząc w dalszej kolejności do kwestii merytorycznych, wskazał, że uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. nie jest decyzją administracyjną i w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zmienia to jednak faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w każdym postępowaniu, toczącym się przed organami administracyjnymi, jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2024 r. sygn. akt II GSK 717/23, z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II OSK 3116/19). Wojewoda podkreślił także, że Zarząd Powiatu G. winien był dać możliwość wypowiedzenia się J. K. w zakresie zarzucanych mu czynów, czego jednak nie uczynił. Zdaniem Wojewody, należy opowiedzieć się za uwzględnieniem reguł wynikających z art. 2 Konstytucji RP, w odniesieniu do stosowania procedur władczych, nieuregulowanych bezpośrednio w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym także postępowań samorządowych, a więc także postępowania kończonego uchwałą opartą o art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. W postępowaniach tych, w zakresie w jakim określonych sytuacji procesowych w przepisach szczególnych nie unormowano, nie ma podstaw do stosowania wprost przepisów ogólnej procedury administracyjnej. Nie powinno to jednak oznaczać pozbawienia stron tych postępowań podstawowych gwarancji procesowych. Wojewoda Mazowiecki stanął na stanowisku, że procedury o charakterze władczym, a do takich należy uchwała podejmowana na podstawie art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., nie mogą być oderwane od standardów konstytucyjnych, w tym wynikających z ustanowionej na mocy art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego. W konsekwencji stwierdził, iż na organach powiatu, podejmujących uchwałę w sprawie odwołania kierownika jednostki organizacyjnej z zajmowanego stanowiska, ciąży obowiązek zapewnienia adresatowi uchwały prawa do czynnego uczestnictwa w postępowaniu oraz należytego uzasadnienia podejmowanej uchwały. Obowiązki powyższe nie doznają przy tym ograniczenia również w przypadku, gdy odwołanie następuje ze skutkiem natychmiastowym, tj. na podstawie art. 52 kodeksu pracy. Z ustaleń oraz zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie wynikało, że J. K. nie miał możliwości ustosunkowania się do stanowiska Zarządu Powiatu G., w tym do przedłożenia dokumentacji mogącej mieć wpływ na dalszy przebieg sprawy. Wojewoda podkreślił, że zarówno Starosta, jak i Zarząd Powiatu nie dały J. K. możliwości wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się ze sporządzonymi w toku czynności kontrolnych dokumentami, czy też uzupełnienia materiału dowodowego. Wojewoda wyjaśnił, że nie wkracza w sferę decyzyjną organu administracji, nie bada także zasadności przesłanek, którymi kierował się organ, podejmując Uchwałę, co należy do ewentualnej kognicji sądu pracy. Zastrzeżenia organu dotyczą wyłącznie strony formalnoprawnej, zatem właściwego przeprowadzenia procesu administracyjnego. Zarząd Powiatu, podejmując uchwałę o charakterze władczym, uznał, że zachodzą okoliczności z art. 52 K.p., umożliwiające rozwiązanie umowy bez wypowiedzenia, a zatem, że zasadne jest rozwiązanie stosunku administracyjnoprawnego. Organ nadzoru nie zakwestionował tej kompetencji Zarządu Powiatu, ale wskazał, że uprawnieniu musi towarzyszyć zagwarantowanie stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz do rzetelnego uzasadniania podjętej uchwały. W obu tych aspektach Uchwała nie spełnia wymaganych standardów. Ponadto uzasadnienie uchwały nie odnosi się w żaden sposób do ewentualnej argumentacji J. K., która mogłaby być sformułowana gdyby taka istniała. Uzasadnienie uchwały zawiera wykaz nieprawidłowości w gospodarowaniu mieniem Powiatu G., zarzucanych kierownikowi Ośrodka, to wskazanie przepisów prawa, które miałyby ulec naruszeniu, w wielu miejscach zostało uczynione ogólnikowo i ogranicza się jedynie do podania tytułów aktów prawnych, zarówno powszechnie obowiązujących, jak i o charakterze wewnętrznym. Nie sposób odnaleźć w jego treści argumentacji, potwierdzającej fakt kwalifikowanego naruszenia podstawowych obowiązków pracowniczych, a także zawinionego działania osoby odwoływanej, które stanowią istotne przesłanki zastosowania trybu rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia na podstawie art. 52 K.p. Ponadto Zarząd Powiatu G. nie wypowiedział się w uzasadnieniu uchwały na temat ewentualnych przyczyn odstąpienia od wymogu zachowania czynnego udziału strony w procedurze administracyjnej skutkującej podjęciem kwestionowanej uchwały, uniemożliwiając w ten sposób kontrolę legalności postępowania organów powiatu w tym konkretnym przypadku. Również w złożonych wyjaśnieniach Zarząd Powiatu G. nie przedstawił żadnych okoliczności, które wyłączałyby obowiązek wysłuchania pracownika oraz rzetelnego, szczegółowego uzasadnienia podjętej uchwały. Sam fakt przebywania pracownika na urlopie wypoczynkowym nie mógł stanowić, w ocenie Organu, wystarczającej podstawy do zaniechania realizacji podstawowego prawa do obrony i bycia wysłuchanym w każdym postępowaniu. Przedłożona przez Zarząd Powiatu dokumentacja nie potwierdza, aby J. K. został w ogóle w oficjalny sposób powiadomiony o podejmowanych czynnościach bądź poproszony o zajęcie stanowiska w sprawie, czy to na piśmie, czy osobiście na zwołanym posiedzeniu zarządu. W ocenie Wojewody Mazowieckiego, stwierdzone uchybienia proceduralne w zakresie trybu podejmowania i treści uzasadnienia kwestionowanej uchwały, naruszają zatem prawo i to w sposób istotny. Stosownie do art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przy czym do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację, ale także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W dniu [...] stycznia 2025 r. Powiat G. (dalej: "Skarżący") złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z [...] grudnia 2024r. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 32 ust. 2 pkt. 5 u.s.p.. Wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. Skarżący wskazał, że Wojewoda wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie ocenił należycie wyjaśnień przedstawionych w sprawie wskazujących na udział J. K. w postępowaniu poprzedzającym rozwiązanie umowy o pracę. Skarżący wyjaśnił, że Starosta Powiatu G. ustnie informowała J. K. o tym, że istnieją nieprawidłowości w funkcjonowaniu Powiatowego Ośrodka Sportu i Zarzadzania Lokalami w M.. Przebywanie na urlopie ówczesnego kierownika Ośrodka – J. K. nie powodowało, że nie miał możliwości odniesienia się do treści protokołu. Ośrodkiem kierował jego zastępca, któremu sam J. K. udzielił wszelkich upoważnień do zastępowania go w czasie nieobecności. Należyte uregulowanie wewnętrznych spraw dotyczących funkcjonowania jednostki pozostaje w wyłącznej gestii jej kierownika. To, że zastępca J. K. nie przekazał mu protokołu kontroli nie może obciążać Starosty Powiatu G. lub Zarządu Powiatu. Tak więc, w zaistniałej sytuacji należało uznać, że zostały stworzone warunki, w których J. K. mógł zapoznać się z wynikami kontroli i odnieść się do jej wyników. Termin 14 dni na wniesienie uwag lub zastrzeżeń do protokołu jest na tyle długi, że nawet przebywanie na urlopie, a w zasadzie jego przerwanie, w pełni umożliwiało podjęcie czynności dla obrony praw kierownika Ośrodka. Zarząd Powiatu G. przystąpił do oceny wyników kontroli dopiero po upływie 14-dniowego terminu na złożenie ewentualnych uwag i zastrzeżeń do protokołu kontroli. Zarząd nie miał obowiązku szczegółowego ustalania, czy kierownik jednostki osobiście zapoznał się z protokołem, czy też tego nie uczynił. Istotnym było to, że protokół został przekazany do jednostki, oraz w terminie 14 dni nie złożono żadnych uwag i zastrzeżeń. Ustalenia kontroli były bardzo niekorzystne dla J. K., nie zostały złożone żadne wyjaśnienia do protokołu, wobec tego, członkowie Zarządu Powiatu G. jednogłośnie podjęli uchwałę będącą przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody. Powyższe okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę Mazowieckiego. Ich prawidłowa ocena powinna prowadzić do wniosku, że uchwała została podjęta w prawidłowy sposób, a J. K. zostały stworzone warunki do zajęcia stanowiska w sprawie. To, że takie stanowisko nie zostało zajęte powinno obciążać kierownika Ośrodka, a nie Zarząd Powiatu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać́ orzeczenia na niekorzyść́ skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego, którym to rozstrzygnięciem stwierdzono nieważność uchwały nr [...] Zarządu Powiatu G. z [...] października 2024r. w sprawie rozwiązania umowy o pracę z J. K. – kierownikiem Powiatowego Ośrodka Sportu i Zarzadzania Lokalami w M.. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że podejmowanie uchwał przez zarząd powiatu w sprawie zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, jest wydawaniem przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej, podlegających kontroli organów nadzoru oraz sądów administracyjnych. Uchwały te równocześnie wywierają skutki o charakterze personalnym z zakresu prawa pracy, które z kolei podlegają ochronie i kognicji sądów pracy, co jednak nie zmienia ich publicznoprawnego charakteru. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wr 684/23 ,który to pogląd Sąd orzekający w sprawie podziela, zgodnie z art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Zgodnie bowiem z art. 79 ust. 4 u.s.p. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przy czym do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).Te zatem okoliczności stanowią punkt wyjścia do dokonania oceny zaskarżonego aktu. Przy czym istotne jest wskazanie, że podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów, w tym także częstokroć także aktów prawnych o różnej randze. Normy prawne rekonstruuje się zawsze z całokształtu przepisów prawnych. Rozstrzygnięcie sporu wymaga więc przeanalizowania treści podstaw prawnych do wydania kwestionowanej uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 lutego 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 152/20, dostępna w CBOSA). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w szczególności norm o charakterze ogólnym, wywodzonych z zapisów Konstytucji art. 2, tj. zasady demokratycznego państwa prawnego. Jakkolwiek przedmiotem badania przez organ nadzoru była uchwała, do której nie mają wprost zastosowania przepisy k.p.a., nie zmienia to jednakże faktu, że jedną z podstawowych gwarancji procesowych w jakimkolwiek prowadzonym postępowaniu administracyjnym toczącym się przed właściwymi organami administracji - jest zapewnienie stronom przez te organy możliwości czynnego udziału w postępowaniu. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że szczególny skutek aktu organu administracji publicznej, jakim jest odwołanie kierownika jednostki organizacyjnej powiatu (województwa) w trybie natychmiastowym, pociąga za sobą uznanie, że niezależnie od formy aktu i jego nazwy (decyzja, uchwała, zarządzenie), konieczne jest zawsze zapewnienie możliwości wypowiedzenia się przez zainteresowanego, którego dotyczy postępowanie na każdym jego etapie oraz należyte uzasadnienie podjętego aktu. Uwzględniając charakter prawny uchwały o zwolnieniu kierownika jednostki organizacyjnej powiatu, obowiązek taki należy wyprowadzić bezpośrednio z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz z art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej (Dz.U.UE.C.2011.285.3 z dnia 29 września 2011 r.) - stanowiącego o prawie każdej jednostki do wysłuchania i złożenia wyjaśnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 494/20, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Łodzi z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 546/10; w Lublinie z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11; w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2017 r., sygn. akt 19/17 oraz we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 157/21, dostępne w CBOSA). Podobnie w wyroku NSA z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II OSK 3116/19, który również dotyczy uchwały zarządu powiatu, sąd doszedł do przekonania, że pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności naruszyło standardy demokratycznego państwa prawnego, w którym każda ingerencja w sferą prawną adresata działań administracji wymaga szczegółowego i udokumentowanego uzasadniania. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej prawo do obrony stanowi podstawową zasadę unijnego prawa, której integralną częścią jest prawo do bycia wysłuchanym w każdym postępowaniu (por. wyroki: Kamino International Logistics, C 129/13, pkt 28; Mukarubega, EU:C:2014:2336, pkt 42). Prawo do bycia wysłuchanym jest wymienione nie tylko w art. 47 i 48 Karty Praw Podstawowych, które gwarantują przestrzeganie prawa do obrony oraz prawo do rzetelnego procesu w ramach wszystkich postępowań sądowych, ale również w art. 41 Karty, który zapewnia prawo do dobrej administracji. Prawo do dobrej administracji obejmuje zwłaszcza prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące niekorzystnie wpłynąć na jego sytuację (wyroki: Kamino International Logistics, pkt 29; Mukarubega, pkt 43). To prawo oznacza również, że organ administracji zwraca należytą uwagę na przedstawione w ten sposób przez zainteresowanego uwagi, oceniając starannie i w sposób bezstronny wszystkie istotne elementy danej sprawy oraz uzasadniając decyzję w szczegółowy sposób (wyrok Technische Universität München, C 269/90, pkt 14). Chociaż więc organy jednostek samorządu terytorialnego przed podjęciem uchwały w danym przedmiocie nie są zobligowane do stosowania unormowań k.p.a., to w istocie niektóre z rozwiązań z aktu tego wynikające - jak wyżej zaznaczono - wyprowadza się z przedstawionych wyżej reguł konstytucyjnych i tzw. zasad dobrej praktyki administracyjnej. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należało, zdaniem Sądu podzielić stanowisko Wojewody i uznać, że wskazane reguły nie zostały przez Zarząd Powiatu G. zachowane. Sposób procedowania w tej sprawie przez organ nastąpił z pominięciem Strony i możliwości jakiejkolwiek wypowiedzi, co do zgłaszanych do niej zastrzeżeń. Z akt sprawy nadesłanych Sądowi nie wynika, aby J. K. uczestniczył w przeprowadzonej kontroli Powiatowego Ośrodka Sportu i Zarzadzania Lokalami w M.. W czasie tej kontroli, co zostało uwidocznione w aktach sprawy Pan J. K. przebywał na urlopie wypoczynkowym od dnia [...] września do [...] października 2024 r.(k. [...]), zgodnie z listą obecności (k. 114 ) w pracy przebywał jedynie w dniu rozpoczęcia kontroli, to jest w dniu [...] września 2024 r. Z akt sprawy wynika ponadto, że w kontroli uczestniczył zastępca Kierownika i to on wystosował do Zarządu Powiatu G. pismo o niezgłaszaniu uwag do protokołu kontroli. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie wynika aby Pan J. K. miał możliwość uczestniczenia w postępowaniu poprzedzającym wydanie uchwały przez Zarząd Powiatu G.. W ocenie Sądu, która to ocena jest zbieżna z oceną Wojewody Mazowieckiego, sposób procedowania przez Zarząd Powiatu G. nastąpił z całkowitym pominięciem Kierownika J. K. przy braku możliwości wypowiedzenia się co dostawianych mu zarzutów. Z wyjaśnień oraz dokumentacji nadesłanej do organu nadzoru nie wynika, aby Pan J. K. miał możliwość ustosunkowania się do stanowiska organu, w tym przedłożenia stosownych dokumentów na potwierdzenie swojej argumentacji. Ani Starosta, ani Zarząd Powiatu nie dał kierownikowi Ośrodka możliwości wzięcia udziału w czynnościach postępowania wyjaśniającego, zapoznania się ze sporządzonymi w toku czynności kontrolnych dokumentami, czy też uzupełnienia materiału dowodowego. Z dokumentacji sprawy nie wynika, aby kierownik Ośrodka otrzymał przed podjęciem Uchwały dokumenty związane z jego sprawą. Kierownik Ośrodka nie brał także udziału w posiedzeniu Zarządu Powiatu, podczas którego zadecydowano o jego odwołaniu, a co za tym idzie, nie miał możliwości zabrania wówczas głosu. Jego udział w tym postępowaniu, a w konsekwencji możliwość obrony swych praw, uznać należy za iluzoryczne. Jest to naruszenie elementarnych zasad proceduralnych w postaci niezapewnienia stronie odwoływanej czynnego udziału w postępowaniu, a co za tym idzie uniemożliwienie lub utrudnienie przedstawienia przez nią swoich racji i argumentów, oraz wypowiedzenia się co do dokumentów, mających znaczenie w jej sprawie. W ocenie Sądu zapewnienia Starosty Powiatu G. o ustnym informowaniu Kierownika Ośrodka o zarzutach mu stawianych nie zasługują na uwzględnienie, gdyż nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie , a ponadto przeczą temu wyjaśnienia Kierownika Ośrodka zwarte w piśmie inicjującym niniejsze postepowanie, gdzie Pan J. K. jednoznacznie zaprzecza, iż posiadał wiedzę o toczącym się postępowaniu. Twierdzi, iż nikt z władz powiatu nie występował do niego o przerwanie urlopu z powodu kontroli, tak aby mógł wziąć w niej udział i odnieść się do jej ustaleń. Także po przeprowadzeniu kontroli, na etapie przygotowywania treści protokołu, nikt się z nim nie kontaktował, aby mógł się w tej kwestii wypowiedzieć. Nikt też nie poinformował go o planowanym posiedzeniu Zarządu Powiatu, na którym miały być rozpatrywane wyniki przeprowadzonej kontroli oraz podejmowane decyzje co do jego osoby. Jak wskazano powyżej uchwała art. 79 ust. 1 u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Uchwały nr [...] Zarządu Powiatu G. z [...] października 2024r. w sprawie rozwiązania umowy o pracę z J. K. – kierownikiem Powiatowego Ośrodka Sportu i Zarzadzania Lokalami w M. wpłynęła do organu nadzoru-Wojewody Mazowieckiego w dniu [...] grudnia 2024 r. a rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody o stwierdzeniu nieważności tej uchwały zostało wydane [...] grudnia 2024 r., a wiec w terminie przewidzianym w art. 79 ust. 1 u.s.p. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały Wojewoda szczegółowo wyjaśnił dlaczego uznał, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem, Sąd stanowisko to w pełni podziela. Dla Sądu nie ulega wątpliwości, że Wojewoda słusznie uznał, iż J. K. – kierownikowi Powiatowego Ośrodka Sportu i Zarzadzania Lokalami w M. Zarząd Powiatu G. nie zapewnił możliwości czynnego udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie przedmiotowej uchwały. W jego ocenie, stanowi to uchybienie proceduralne w zakresie trybu podejmowania i treści uzasadnienia kwestionowanej uchwały, narusza zatem prawo i to w sposób istotny, a stanowisko to skład orzekający w sprawie w pełni podziela i akceptuje. Skoro jedną ze stron tego stosunku prawnego jest podmiot będący organem administracji, wymusza to stosowanie względem niego wyższych standardów niż obowiązujące w relacjach prywatnoprawnych. Działania te winny być transparentne, oparte na przepisach prawa i wywodzonych z nich normach, z poszanowaniem praw obywateli. Wynika to z powołanych zasad konstytucyjnych i wyprowadzanych z nich norm postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego jest prawidłowe i zasługuje na pozostawienie go w obrocie prawnym, dlatego też działając na podstawie art.151 p.p.s.a Sąd skargę oddalił.