II SA/Wa 389/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Ewa Grochowska-Jung Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora [...] w S. na decyzję Rady Gminy P. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za świadczenia przedszkola prowadzonego przez gminę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości. W dniu [...] lipca 2009 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia opłat za świadczenia przedszkola, prowadzonego przez Gminę [...], przyjmując za podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W § 1 pkt 1 uchwały Rada określiła, że ustala się odpłatność rodziców (opiekunów prawnych) za świadczenia przedszkola prowadzonego przez Gminę [...], w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, obejmującą zajęcia opiekuńczo-wychowawcze dla dzieci przebywających w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie. W myśl § 1 pkt 2 uchwalono, że opłatę za zajęcia wymienione w ust. 1 ustala się w wysokości 1,20 zł za godzinę. W § 2 uchwały ustalono, że wykonanie powierza się Wójtowi Gminy [...]. Zaś w § 3 uchwały uchwalono, iż traci moc Uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] listopada 1997 r. w sprawie ustalania opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych. Uchwalono też w § 4, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, z mocą obowiązującą od dnia [...] września 2009 r. W dniu [...] stycznia 2013 r. Prokurator Rejonowy w [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Rady Gminy [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]. Powyższej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego w postaci art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez ustalenie w § 1 ust. 2 uchwały opłaty za godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń opiekuńczo-wychowawczych w zakresie przekraczającym realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego dla dzieci przebywających w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie, która nie pozwala na ustalenie, jakie usługi wchodzą w jej zakres oraz nie odnosi się do rzeczywistych kosztów ponoszonych przez przedszkola za świadczenia na rzecz dziecka, a w konsekwencji narusza zasadę ekwiwalentności świadczeń. Prokurator podniósł, że art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia aktu) stanowi, iż publiczne przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Zarzucił, że w § 1 ust. 1 uchwały świadczenia zostały opisane w sposób ogólnikowy, niepozwalający na weryfikację, jakie usługi są w rzeczywistości świadczone i czy faktycznie przekraczają one zakres podstawy programowej. Opłatę zaś ustalono w sposób ryczałtowy, nieoparty na jasnej kalkulacji kosztów. Wskazał, że przyjęcie tak skonstruowanej opłaty za nieokreślone usługi opiekuńczo-wychowawcze uniemożliwiło rodzicom ewentualną redukcję kosztów ponoszonych przez nich za korzystanie dziecka z przedszkola poprzez rezygnację z części oferowanych zajęć. Nadto w świetle ówcześnie obowiązujących przepisów Rada Gminy nie miała prawa uzależniać pobierania opłaty od czasu przebywania dziecka w przedszkolu (taka możliwość istnieje bowiem od dnia 1 września 2010 r.), jedynie z faktu wykroczenia świadczeń poza podstawę programową. W związku z tym, jeśli nie zapewniano innych świadczeń ponad tę podstawę, pobyt dziecka w przedszkolu winien być bezpłatny, niezależnie od czasu przebywania dziecka w placówce. Z uchwały nie wynika również wprost, czy opłata naliczana jest w razie pobytu dziecka przez pełną godzinę, czy też za każdą rozpoczętą godzinę świadczeń, a w konsekwencji prowadzi do wątpliwości interpretacyjnych, których wyjaśnienie pozostawałoby do arbitralnego uznania dyrektora przedszkola. Prokurator stwierdził, że opłata ustalona zaskarżoną uchwałą w żaden sposób nie zadośćuczyniła zasadzie ekwiwalentności świadczeń i z tego powodu narusza wskazane wyżej przepisy prawa materialnego. W związku z powyższym, zgodnie z dyspozycją art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym, uchwała nr [...] Rady Gminy [...] jest nieważna z mocy prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że gmina może pobierać opłatę za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie, bez względu na zakres realizowanych zajęć. Przywołując wyrok NSA I OSK 1581/12 (niepublikowany) wskazano, iż podstawowym kryterium decydującym o możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu. Wnosząc o odrzucenie skargi, podniósł, że skarga została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia, nadto że Rada Gminy nie posiada zdolności sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej podjęcia. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego aktu administracyjnego z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 tej ustawy stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została on wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario, do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają zatem przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych i doktryny, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy wskazuje też, iż za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, nr 1-2, s. 101-102). Kontrola zgodności z prawem działania organów administracji publicznej, a w tym organów samorządu terytorialnego, wymaga zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego skargą złożoną przez uprawniony podmiot. Z regulacji zawartej w art. 50 § 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o Prokuraturze (t.j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) wynika uprawnienie prokuratora do realizacji środków zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a w tym uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Termin do wniesienia skargi przez prokuratora wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej bądź sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Wskazany termin nie ma jednakże zastosowania do skargi na akt prawa miejscowego. Akt taki można zaskarżyć w każdym czasie. Nie budzi wątpliwości, że akt rady gminy, ustalający wysokość opłat za świadczenia przedszkola publicznego wykraczające poza obowiązującą podstawę programową, jest aktem prawa miejscowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. o sygn. akt I OSK 971/05, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r. o sygn. akt III SA/Wr 622/07, publ. "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 2008, nr 2, s. 43). Zastosowanie ma zatem do niego art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały co do zgodności z prawem ustalonym według stanu z dnia jej podjęcia, stwierdzić należy, że stosownie do art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.), opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Stosownie zaś do art. 6 pkt 1 cyt. ustawy, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe, na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ww. ustawy o systemie oświaty). Artykuł 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Dopuszczalne jest jednak jedynie wprowadzenie opłaty za ponadwymiarowy charakter opieki w przedszkolu gminnym, a to powinno bezpośrednio i jednoznacznie wynikać z treści uchwały (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r. o sygn. akt I OSK 1646/09, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 2010, nr 4, s. 67-74). Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, ustalenie opłaty za korzystanie z przedszkola publicznego na sztywnym poziomie, zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1189/08, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 2010, nr 3, s. 83-88). W tym miejscu należy, w ocenie Sądu, przeanalizować zagadnienie, kiedy powstaje obowiązek rodzica uiszczenia opłaty za świadczenia otrzymywane przez ich dziecko w przedszkolu, ustalonej na podstawie uchwały rady gminy. Obowiązek taki powstaje z chwilą przyjęcia dziecka do przedszkola. Akt dyrektora przedszkola o przyjęciu dziecka do przedszkola, jako indywidualny, jednostronny, administracyjnoprawny, władczy, wydany w stosunku do osoby niepodporządkowanej organowi ani organizacyjnie ani służbowo (zewnętrzny), jest decyzją administracyjną, w rozumieniu art. 104 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Nawiązuje bowiem stosunek zakładowy między dzieckiem (jego przedstawicielami prawnymi) a zakładem administracyjnym (przedszkolem). Zwolnienie z opłat następuje w tej samej formie (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r. o sygn. akt OPS 5/03, "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego" 2004, nr 1, poz. 9), zaś zwrot opłat nienależnie pobranych – w drodze czynności materialno-technicznej (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/07, "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych" 2008 r., nr 2, poz. 21). Kwestią kluczową, która doprowadziła do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą, względem wynikającego z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakresu upoważnienia ustawowego, pozostawało zatem niezachowanie przez Radę Gminy [...] zasad czytelności stanowionego prawa oraz ekwiwalentności opłat do świadczeń. Generalna konstrukcja opłaty za świadczenie oferowane przez przedszkole publiczne, na podstawie wskazanego przepisu, oparta jest na prawnofinansowej instytucji opłaty, której istotną cechą jest ekwiwalentność (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. o sygn. akt I OPS 6/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Opłatę pobiera się bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie prezentuje stanowisko, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości i wymiaru. Sądy administracyjne zgodne są przy tym co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 marca 2012 r. o sygn. akt II SA/Go 165/12 i przywołane tam liczne orzecznictwo; A. Bobiec, Opłaty za usługi świadczone przez przedszkola prowadzone przez gminę w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, w: Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji, red. B. Dolnicki, J.P. Tarno, Warszawa 2011, s. 19-35). Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne – w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 września 2010 r. – pozostawało zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy zaś szczegółowo wykazać, za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała w tym względzie winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole publiczne, a także wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca uzasadniona i możliwa do zweryfikowania. Niezbędne pozostawało także precyzyjne określenie świadczeń, które są odpłatne. Ich określenie w uchwale powinno nastąpić w sposób bezpośredni i poddający się weryfikacji, bowiem tylko za tak skonkretyzowane świadczenia mogą być pobierane opłaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r. o sygn. akt I OSK 1646/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analizując pod tym kątem zaskarżoną uchwałę, Sąd stwierdza, że nie odpowiada ona przyjętym standardom. Przepis § 1 ust. 2 uchwały określa bowiem, że opłata wynosi [...] złotych za godzinę pobytu dziecka w przedszkolu powyżej 5 godzin dziennie. Uchwała wiąże zatem opłatę nie z określonymi świadczeniami, lecz z godzinami pobytu dziecka. Takie unormowanie, nie odpowiada treści art. 14 ust. 5 ww. ustawy o systemie oświaty, ten bowiem pozwala ustalić opłatę za określone świadczenia, nie zaś za sam pobyt dziecka w przedszkolu. Naruszona zostaje zatem zasada ekwiwalentności. Niezachowanie przez kontrolowaną uchwałę omówionych wyżej zasad skutkowało przekroczeniem granic delegacji ustawowej, przewidzianej w art. 14 ust. 5 ww. ustawy o systemie oświaty. Konsekwencją tego jest, na podstawie art. 147 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzenie nieważności zaskarżonej przez prokuratora uchwały. Podkreślić należy, iż zaskarżona uchwała została podjęta przed 2010 r. (tj. przed nowelizacją omawianych przepisów). Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę w przedmiocie odrzucenia skargi, Sąd stwierdził, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga Prokuratora nie została wniesiona z uchybieniem terminu, bowiem jak już podkreślono skargę na akt prawa miejscowego można wnieść w każdym czasie. Zgodzić należy się natomiast z twierdzeniem strony skarżącej, że Rada Gminy [...] nie ma zdolności sądowej i że posiada ją Wójt Gminy. Reasumując: ustalenie w § 1 ust. 2 uchwały wysokości opłaty za korzystanie ze świadczeń udzielanych przez przedszkole nastąpiło w sposób wykraczający poza zasadę ekwiwalentności świadczeń. Stwierdzenie zawarte w tym przepisie jest zbyt ogólnikowe i abstrakcyjne. Ustawodawca sformułował upoważnienie do ustalenia konkretnych opłat. Nie spełnia tego wymogu ustalenie przez organ prowadzący jednej abstrakcyjnej, sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszelkie świadczenia, realizowane w przeciągu godziny. Oznacza to, że powyższy przepis zaskarżonej uchwały istotnie narusza przepis art. 14 ust. 5 z uwzględnieniem treści art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez przekroczenie przez Radę Gminy [...] granic delegacji ustawowej. Sąd, mając na względzie treść i charakter zaskarżonej uchwały, rozumianej jako akt prawa miejscowego, stanowiący całościową regulację kwestii ustalenia odpłatności za świadczenia udzielane w gminie przez przedszkola publiczne, uznał, że uchwała ta winna zostać w całości wyeliminowana z obrotu prawnego. Zostały bowiem zakwestionowane jej zasadnicze zapisy, co czyni bezcelowym funkcjonowanie uchwały w pozostałym zakresie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji. O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.