II SA/Go 165/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr LV/385/10 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolu prowadzonym przez Gminę stwierdza nieważność § 3, § 4, § 5 i § 7 zaskarżonej uchwały. W dniu [...] sierpnia 2010 r. Rada Miejska, działając na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r., o systemie oświaty ( tekst jednolity -Dz. U z 2004r., Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity – Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) podjęła uchwałę nr LV/385/10, dotyczącą ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolu prowadzonym przez Gminę. W § 3 uchwały Rada Miejska uchwaliła, że w przedszkolu prowadzonym przez miasto opłacie podlegają zajęcia w zakresie i czasie przekraczającym czas potrzebny na realizację podstawy programowej, w tym dla dzieci uzdolnionych, tj. kółka sportowe, turystyczne, przyrodnicze krajoznawcze, matematyczne, przyjaciół książki, komputerowe, nauka gry na instrumentach innych niż perkusja, zajęcia prowadzone przez specjalistów (logopedów, psychologów terapeutów), warsztaty artystyczne, gimnastyka artystyczna i korekcyjna, języki obce. Natomiast w § 4 wskazano, iż za zajęcia wymienione w § 3 "określone na podstawie płac i pochodnych nauczycieli zatrudnionych w [...] w placówkach przedszkolnych wynosi za 1 godzinę każdej z grupy zajęć 1,80 zł i 2 zł za godzinę nauki ze specjalistami ( logopeda, psycholog, terapeuta ). Wskazano też "koszt 1 godziny z pochodnymi – nauczyciel przedszkola przy uśrednionym pensum – 37 zł " oraz "liczebność grup od 1 ( zajęcia indywidualne ze specjalistami ) do 25 dzieci". Nadto w § 5 uchwały postanowiono, że zakres świadczeń, zasady pobierania opłat miesięcznych za świadczenia, termin obowiązywania umowy oraz warunki jej wypowiadania określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy dyrektorem lub prawnymi opiekunami dziecka. W § 7 uchwały Rada przyznała dyrektorowi przedszkola kompetencję do fakultatywnego obniżenia opłaty miesięcznej do 100% jej wartości rodzicom niespełniającym kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej, które znalazły się w trudnej sytuacji materialnej w wyniku, wskazanych w tym przepisie uchwały, zdarzeń losowych. W myśl § 10 uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Jej publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa nastąpiła w dniu 9 września 2010 r. ( Dz. Urz. Woj. nr 88, poz. 1257). Pismem z dnia [...] września 2012 r. Prokurator Rejonowy wniósł skargę na wskazaną uchwałę w zakresie obejmującym jej §§ 3, 4, 5 i 7. Skarga przekazana została sądowi w dniu 24 lutego 2012 r. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił rażące naruszenie prawa tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez : - ustalenie w §§ 3-5 oraz § 7 zaskarżonej uchwały stałej opłaty miesięcznej za korzystanie ze świadczeń, a nadto, że opłata ta będzie pobierana za prowadzenie zajęć opiekuńczo-wychowawczych faktycznie wchodzących w skład podstawy programowej, - ustalenie stałej opłaty miesięcznej za deklarowane przez rodzica/opiekuna prawnego korzystanie przez dziecko ze świadczeń przedszkoli w wymiarze wykraczającym poza podstawę programową, a nie w oparciu o faktyczne, rzeczywiste korzystanie przez dziecko ze świadczenia. - odesłanie do umów cywilnoprawnych zawieranych pomiędzy dyrektorem przedszkola, a rodzicami lub opiekunami prawnymi dzieci, w kwestii określenia zakresu świadczeń, zasad pobierania opłat miesięcznych za świadczenia, terminu obowiązywania umowy i warunków jej wypowiedzenia - ustalenie kompetencji dyrektora przedszkola do fakultatywnego obniżenia opłaty miesięcznej do 100% jej wartości w oparciu o uznaniowe kryteria zarówno co do podmiotu beneficjenta jak i wysokości ulgi, podczas gdy delegacja ustawowa wynikająca z przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, stanowiąca podstawę wydania zaskarżonej uchwały, nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustalenia opłaty stałej, pobierania opłaty za świadczenia wchodzące w skład podstawy programowej, odesłania do umów cywilnoprawnych w zakresie ustalania zakresu, zasad, terminów świadczeń, nie pozwala na oparcie opłaty stałej na podstawie wcześniejszych deklaracji rodzica/opiekuna bez związku z faktycznym korzystaniem przez dziecko z zajęć, jak również do ustalania ulgi w opłacie miesięcznej, w tym fakultatywnego obniżenia opłaty miesięcznej do 100% jej wartości w oparciu o uznaniowe kryteria zarówno co do podmiotu beneficjenta, jak i wysokości ulgi. W oparciu o wskazane zarzutu wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie jej §§ 3, 4, 5 oraz § 7. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż obowiązująca od 23 września 2010r. uchwała Rady Miejskiej pozostaje niezgodna z prawem w części objętej zaskarżeniem. Wywodził, iż ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w art. 14 ust. 5 ustanawia delegację dla organu prowadzącego przedszkole - w tym wypadku dla rady gminy - do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy. Zgodnie z treścią przywołanego art. 6 ust. 1 pkt. 2 ustawy o systemie oświaty - przedszkolem publicznym jest takie, które zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Z analizowanego przepisu wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia sprowadza się do ustalenia opłaty za świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Nadto dostrzec należy, iż przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego określonej w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r., w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U z 2009r., Nr 4, poz. 17). Tylko w pozostałym zakresie działalność przedszkoli jest odpłatna. Rada nie jest zatem uprawniona do pobierania od rodziców dzieci korzystających z przedszkoli opłat za zajęcia, które mieszczą się ramach określonych w w/w załączniku do rozporządzenia. Opłaty mogą dotyczyć wyłącznie świadczeń w załączniku nie wymienionych. Uchwała powinna nie tylko precyzyjnie określić poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową, oferowane przez przedszkole, ale także wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń. Brak czytelności co do zakresu dodatkowych świadczeń i opłaty pozbawia rodziców - przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usług przedszkola - możliwości dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Prokurator zarzucił, iż z treści § 3 zaskarżonej uchwały nie wynika nie tylko na czym konkretnie polegałyby poszczególne zajęcia, a nade wszystko część z nich pokrywa się z podstawą programową określoną w analizowanym załączniku rozporządzenia, w szczególności kółka, warsztaty artystyczne, nauka gry na instrumentach. Oznacza to uchwalenie przez Radę Miejską pobierania opłat za świadczenia, które winny być przez przedszkole publiczne realizowane bezpłatnie. Dalej skarżący wskazywał, iż upoważnienie zawarte w art. 14 ust. 5 u.s.o. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustaleń jakich dokonano w § § 4-5 w zw. z § 2 ust. 4 pkt. 3 zaskarżonej uchwały. W przepisach tych ustalono stawki godzinowe należne za poszczególne grupy zajęć i wskazano, że opłaty pobierane będą miesięcznie, na podstawie stawki godzinowej oraz deklarowanej przez rodziców liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu. Tymczasem w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych opłata uchwalana przez radę w oparciu o art. 14 ust. 5 u.s.o. nie może mieć charakteru stałego, który rodziłby obowiązek jej ponoszenia, w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania a wyłącznie za deklarowany przez rodziców, a nie rzeczywisty czas pobytu dziecka w przedszkolu. Może to prowadzić do pobierania opłat już tylko za gotowość przedszkola do świadczenia usług bez konieczności ich rzeczywistej realizacji, a więc pobierania opłat za świadczenia niespełnione. Zobligowanie uchwałą rodziców do ponoszenia kosztów zajęć ponadprogramowych jedynie na podstawie ich wcześniejszej deklaracji, niezależnie od faktu i czasu korzystania przez dzieci z konkretnych świadczeń uznać należy za niezgodne z ustawową delegacją. Zdaniem Prokuratora, o stałym charakterze opłaty świadczy m.in. fakt, iż uchwała przewiduje stałą opłatę w wysokości 1,80 zł (jedynie zajęcia ze specjalistami 2,00 zł) za godzinę zajęć, ogólnikowe i zbiorcze określenie rodzaju świadczeń, przypisanie w zasadzie każdej z ich kategorii opłaty 1,80 zł. Takie ujęcie przepisów prowadzi do wniosku, iż organ stanowiący nie wykazał by wysokość świadczenia pieniężnego nałożonego na rodzica pozostawała w związku przyczynowym z oferowaną jego dziecku usługą. Rada realizując uprawnienie o którym w art. 14 ust. 5 u.s.o. nie może poprzestać na określeniu opłaty jedynie według kryterium czasu przebywania dziecka ponad czas wymagany na realizację podstawy programowej bez skonkretyzowania poszczególnych świadczeń rodzajowo i czasowo oraz odpowiadających im usług, a także przedstawienia kalkulacji ekonomicznej. Skarżący wywodził nadto, że w § 5 zaskarżonej uchwały określenie zakresu świadczeń, zasad pobierania opłat miesięcznych, terminu obowiązywania umowy oraz warunków jej wypowiadania pozostawiono do uregulowania w ramach umowy cywilnoprawnej zawieranej pomiędzy dyrektorem, a rodzicem lub prawnym opiekunem dziecka. Takie uregulowanie – w ocenie Prokuratora – wykracza poza przyznane radzie kompetencje uchwałodawcze. Również zapis § 7 zaskarżonej uchwały wydany został z przekroczeniem kompetencji przyznanych radzie przez ustawę. Art. 14 ust. 5 pkt. 1 u.s.o. upoważnił organ do ustalenia opłat za świadczenie udzielane przez przedszkole, nie zaś do wskazywania ulg i to w dodatku uzależnienia ich od fakultatywnej decyzji dyrektora przedszkola zarówno co do faktu przyznania ulgi, jak co do jej wysokości. Zdaniem skarżącego, organ nie miał prawa do uchwalenia ulg w opłacie miesięcznej, a nadto uchwalając je uczynił to w sposób niejasny, uniemożliwiający obywatelowi rozeznanie sytuacji, czy służy mu prawo do takiej ulgi czy nie i w jakiej wysokości. Przepis przyznający uprawnienia winien być tak sformułowany, aby osoby znajdujące się w którejkolwiek z sytuacji w nim przedstawionej były w stanie wywieść jakie opłaty zobligowane będą ponosić. Tymczasem uchwałodawca wskazał jedynie kryteria jakimi winien kierować się dyrektor przedszkola fakultatywnie decydując czy konkretnej osobie przyznać prawo ulgi czy też nie i w jakiej wysokości. Takie unormowanie rodzi niebezpieczeństwo, iż rodzicowi spełniającemu - choćby kryterium sytuacji losowej - w jednym przedszkolu ulga zostanie przyznana, w innym zaś nie, albo ulgi w różnych przedszkolach tej samej gminy różnić się będą między sobą co do wysokości - choć sytuacja prawna i faktyczna rodzica będzie identyczna. Zdaniem skarżącego, przyznawanie jakichkolwiek ulg nie może być uznaniowe - albowiem godzi ono w fundamentalne prawo równości obywateli wobec prawa i stwarza możliwość, forowania jednych osób i dyskryminowania innych w "majestacie prawa". Prokurator wywiódł, iż podjęcie uchwały z przekroczeniem granic delegacji ustawowej przyznanej podmiotowi stanowiącemu prawo powszechnie obowiązujące na terenie gminy bez wątpienia ma charakter rażącego naruszenia prawa i taka wadą dotknięte są §§ 3, 4, 5 oraz § 7 kwestionowanej uchwały. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] lutego 2012r., profesjonalny pełnomocnik Rady Miejskiej wniósł o oddalenie skargi. Zarzucił, iż skarga jest bezprzedmiotowa bowiem zaskarżona uchwała już została uchylona i nie może być stosowana do okresu poprzedniego. Podzielając podniesione w skardze argumenty strony skarżącej co do niezgodności z prawem uchwały z dnia [...] sierpnia 2010r. w części objętej zaskarżeniem wywodził, iż utraciła ona moc jeszcze przed wniesieniem skargi. Nadto z oceny jej funkcjonowania w obrocie prawnym wynika, iż kwestionowane przepisy nie przyniosły żadnych negatywnych skutków. Do odpowiedzi na skargę dołączona została kopia uchwały Nr XI/84/2011 Rady Miejskiej z dni [...] sierpnia 2011r. w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolu publicznym oraz oddziałach przedszkolnych prowadzonych przez Gminę. § 4 tej uchwały zawiera zapis o utracie mocy obowiązującej przez uchwałę nr LV/385/10 Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2010r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolu prowadzonym przez Gminę. Pismem z dnia [...] marca 2012r. skarżący poinformował, iż podtrzymuje skargę. Wskazał, iż zaskarżona uchwała pozostawała w obrocie prawnym przez ponad rok, kształtując sytuację prawną adresatów zawartych w niej norm. Podniósł, iż uchylenie uchwały ma jedynie skutek ex nunc. Nie otwiera tym samym jej adresatom uprawnienia do dochodzenia ewentualnych roszeń z tytułu obowiązywania sprzecznej z prawem uchwały. Taką możliwość otworzy dopiero stwierdzenie przez Sąd nieważności kwestionowanego aktu, eliminując skarżone zapisy ex tunc. Obecny na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. Prokurator podtrzymał skarge. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) art.1 § 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Do ich właściwości należy m.in. kontrola zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1270) zwanej dalej ppsa, sąd administracyjny na zasadzie art. 147 § 1 ppsa stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została on wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednlity Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają zatem przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych i doktryny, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy wskazuje też, iż za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Kontrola zgodności z prawem działania organów administracji publicznej, a w tym organów samorządu terytorialnego wymaga zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego skargą złożoną przez uprawniony podmiot. Z regulacji zawartej w art. 50 § 2 ppsa w związku z art. 5 ustawy z dnia z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., Nr 7 poz. 39 ) wynika uprawnienie prokuratora do realizacji środków zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a w tym uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Termin do wniesienia skargi przez prokuratora wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, bądź sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Wskazany termin nie ma jednakże zastosowania do skargi na akt prawa miejscowego. Akt taki można zaskarżyć w każdym czasie (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" ). Niewątpliwie zaskarżony akt ma charakter prawa miejscowego. Zważywszy na podniesioną w odpowiedzi na skargę okoliczność podjęcia przez Radę Miejską uchwały Nr XI/84/2011 z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie opłat za świadczenia w przedszkolu publicznym oraz oddziałach przedszkolnych prowadzonych przez Gminę, zawierającej w § 4 zapis o utracie mocy obowiązującej przez zaskarżoną uchwałę nr LV/385/10 z dnia [...] sierpnia 2010r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia w przedszkolu prowadzonym przez Gminę kwestią wstępną pozostawała dopuszczalność kontroli sądowej, objętej skargą Prokuratora Rejonowego, uchwały z dnia [...] sierpnia 2010r. Zdaniem pełnomocnika Rady Miejskiej, ze wskazanej w odpowiedzi na skargę przyczyny, powinna podlegać oddaleniu bowiem stała się bezprzedmiotowa gdyż w chwili jej wniesienia zaskarżona uchwała już nie pozostawała w obrocie prawnym. W tym miejscu wskazania przede wszystkim wymaga, iż w podnoszony zarzut mógł być rozważany nie w kontekście bezprzedmiotowości skargi, ale bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego i rozważenia jego umorzenia z tej przyczyny, zgodnie z przepisem art. 161 § 1 pkt 3 ppsa. Odnosząc się do tej kwestii zauważyć należy, iż uchylenie zaskarżonej uchwały z dnia [...] sierpnia 2010r. w wyniku podjęcia przez Radę Miejską uchwały z dnia [...] sierpnia 2011r. skutkowało wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego z dopiero z dniem wejścia w życie tej nowej uchwały (czyli z upływem 14 dni od jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa. Publikacja ta miała miejsce w dniu 31 sierpnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Nr 98, poz. 1876 ). Oznacza to, iż zaskarżonej uchwały nie ma w obrocie prawnym od 15 września 2011 r. Mieć jednak należy na uwadze, że uchwała będąca przedmiotem skargi pozostawała w obrocie od 24 września 2010 r. wywołując skutki prawne. Tymczasem zaskarżenie uchwały rady gminy (miasta) przez prokuratora ma na celu stwierdzenie jej nieważności, a więc wyeliminowanie z obrotu ze skutkiem ex tunc (wstecznym). Podkreślenia wymaga też, że istotą kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie ich podejmowania. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej skargą uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. Uchylenie (zmiana) zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem zaskarżonego wyroku, nie czyni co do zasady bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. Uchylenia (zmiany) kwestionowanej uchwały nie można bowiem utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie (zmiana) uchwały, wywierające skutki dopiero od daty uchylenia ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r roku, sygn. akt II OSK 1776/06 - Lex nr 327767 ; glosa P. Chmielnickiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003 roku sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005 roku , z. 7-8 póz. 125 ). Wskazać też należy na stanowisko wyrażone przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 roku w sprawie W 5/94 (OTK 1994, nr 2, poz. 44) w którym - dokonując wykładni postanowień art. 101 ust. 1 u.s.g. - przyjął on, że przewidziana w powołanym przepisie skarga na uchwałę organu gminy jest dopuszczalna również wówczas, gdy uchwała została wprawdzie uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, a zmiana lub uchylenie podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały ( por. również glosę aprobującą do tej uchwały P.Tuleji, Monitor Prawniczy 1995, nr 5, s. 141). W konsekwencji w judykaturze i doktrynie prezentowany jest pogląd, który Sąd orzekający aprobuje, że uchylenie (zmiana) uchwały przez organ, który ją podjął, uzasadnia umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego, ale wyłącznie wówczas, gdy zaskarżona uchwała nie wywołuje już żadnych skutków prawnych ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2005, OSK 1290/04; W. Chróścielewski, Z. Kmieciak "Postępowanie w sprawach nadzoru nad działalnością komunalną", Warszawa 1995, s. 137 ). Tymczasem zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, stanowiła przez prawie rok podstawę prawną do pobierania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne prowadzone przez Gminę, wywołując skutki prawne. Zasadne postawało tym samym stanowisko skarżącego, iż postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe w wyniku uchylenia przez Radę zaskarżonej uchwały. Z tych więc względów Sąd nie uwzględnił stanowiska organu i uznał sprawę za nadającą się do rozpoznania w kontekście oceny legalności zaskarżonej uchwały z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu [...] sierpnia 2010 r. tj. daty uchwalenia kontrolowanego aktu. W zaskarżonej uchwale, jako podstawę prawną przywołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.). Z treści art. 5 ust. 5 ostatnio powołanej ustawy wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W ust. 3 art. 5a ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty ( w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały tj. przed nowelizacją dokonaną - od dnia 1 września 2010 r. - ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty ) opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Przedszkolem publicznym jest zaś przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Pod pojęciem "podstawy programowej" należy rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione są w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół ( Dz.U. z 2009 r., Nr 4, poz. 17). Zakres podstawy programowej określony został poprzez wyznaczenie celów wychowawczych jakie powinny być osiągnięte poprzez realizację podstawy programowej. We wspomnianym załączniku do rozporządzenia mówi się o tym, że podstawa programowa wychowania przedszkolnego opisuje proces wspomagania rozwoju i edukacji dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym. Powyższe uwagi mają znaczenie dla określenia zakresu programu rozszerzonego wychowania przedszkolnego, albowiem tak jak zajęcia realizujące podstawę programową są bezpłatne, tak świadczenia w ramach programu rozszerzonego, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy - są świadczone za odpłatnością. Kwestią kluczową, która doprowadziła do stwierdzenia istotnego naruszenia uchwałą, wynikającego art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakresu upoważnienia ustawowego, pozostawało niezachowanie przez Radę Miejską zasad czytelności stanowionego prawa oraz ekwiwalentności. Generalna konstrukcja opłaty za świadczenie oferowane przez przedszkole publiczne, na podstawie wskazanego przepisu stanowi oparta jest na prawnofinansowej instytucji opłaty, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Opłatę pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Orzecznictwo sądów administracyjnych konsekwentnie prezentuje stanowisko, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, bo wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodzi w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia przy tym rodzaju świadczeń, ich jakości i wymiaru. Sądy administracyjne zgodne są przy tym co do konieczności precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, niejako w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń ( por. wyroki NSA z dnia 16 marca 2010 r., OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wyroki WSA w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2010 r. III SA/Gd 71/10 oraz dnia 19 marca 2009 r., III SA//Gd 476/08; wyroki WSA w Bydgoszczy z dnia 7 kwietnia 2010 r., II SA/Bd 182/10 oraz dnia 22 lipca 2009 r., II SA/Bd 400/09; wyroki WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2010 r., IV SA/Po 871/09, dnia 3 marca 2010 r., IV SA/Po 889/09 oraz dnia 21 stycznia 2010 r., IV SA/Po 887/09; wyrok WSA w Opolu z dnia 9 marca 2010 r., II SA/Op 432/09; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2009 r., IV SA/Gl 385/09; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08 oraz wyrokach WSA w Gorzowie Wlkp. w sprawach II SA/Go 1025/09, 962/09, 934/09, 880/09, 841/09, 799/09, 790/09, 781/09, 777/09, 771/09, 759/09, 752/09, 709/09, 705/09, 697/09, 665/09, 556/09, wszystkich publikowanych w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.nsa.gov.pl). Obowiązkiem organu samorządu terytorialnego uchwalającego opłatę za usługi przedszkolne – w stanie prawnym obowiązującym do 1 września 2010 r. – pozostawało zatem wykazanie, iż wysokość obowiązku pieniężnego nałożonego na rodzica lub opiekuna prawnego dziecka korzystającego z usług przedszkola publicznego pozostaje w związku przyczynowym z oferowaną mu usługą. Przy ustalaniu omawianej opłaty należy zaś szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na opłacane świadczenie składa. Uchwała w tym względzie winna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia przekraczające podstawę programową oferowane przez przedszkole publiczne, a także wskazywać co składa się na każde z tych świadczeń. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca uzasadniona i możliwa do zweryfikowania. Niezbędne pozostawało także precyzyjne określenie świadczeń, które są odpłatne. Ich określenie w uchwale powinno nastąpić w sposób bezpośredni i poddający się weryfikacji, bowiem tylko za tak skonkretyzowane świadczenia mogą być pobierane opłaty ( por. uzasadnienie powołanego wyżej wyroku NSA z dnia 16 marca 2010 r. w sprawie I OSK 1646/09). Zaskarżona uchwała nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom, gdyż generalizuje zakres ponadprogramowych zajęć przez odwołanie się do pojęć obecnych również w podstawie programowej lub prowadzi do istotnych wątpliwości w rozróżnianiu desygnatów określonych w § 3 tej uchwały. Wskazany paragraf uchwały nie zawiera koniecznej konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością w dwóch jej powiązanych aspektach czyli takiego określenia odpłatnych zajęć przekraczających podstawę programową, by nie rodziło ono wątpliwości co do zakresu ich pokrywania się z zajęciami wymienionymi w załączniku nr 1 do Rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r., w szczególności zaś form wychowania i wspomagania rozwoju umysłowego dzieci. Nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń wykraczających poza podstawę programową, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia. Brak jest powiązania godzinowej wysokości opłaty za wskazane w § 3 "zajęcia realizowane w zakresie i czasie przekraczającym czas potrzebny na realizację podstawy programowej" z ich realnym kosztem. Przyjęcie w § 3 ogólnie ujętej typizacji zajęć i przyporządkowanie im w § 4 godzinowej opłaty stałej wyłącznie zależnej o czasu ich realizowania uniemożliwia adresatom uchwały (rodzicom/opiekunom prawnym dziecka) orientację czy w opłacanych zajęciach mieszczą się rzeczywiście świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego wymienione w załączniku nr 1 do rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej oraz jakie są ich rzeczywiste koszty. Taka konstrukcja świadczeń oraz odpowiadającej im opłaty stałej nie dostarcza także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej. Niewątpliwe jest to niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych, nieobjętych nią świadczeń. Jak już wskazano podstawową konstrukcją prawną omawianej opłaty jest bowiem ekwiwalentność i w tym zakresie lokują się kompetencje organu stanowiącego gminy. Podkreślenia wymaga, iż jedynie precyzyjne określenie w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli zapewnia czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych. Wskazanie cen poszczególnych świadczeń ma niebagatelne znaczenie dla rodziców dziecka przy wyborze poszczególnych zajęć dodatkowych (odpłatnych), odpowiadających ich możliwościom finansowym. Omówionych wymogów nie realizują, całkowicie niejasne, zapisy § 4 uchwały, początkowy - iż opłata za zajęcia wymienione w § 3 określona jest "na podstawie płac i pochodnych nauczycieli zatrudnionych w [...] w placówkach przedszkolnych" i końcowy o brzmieniu: " koszt 1 godziny z pochodnymi – nauczyciel przedszkola przy uśrednionym pensum - 37 zł". Zaakcentowania wymaga, iż – w omawianym stanie prawnym - wszystkie świadczenia objęte podstawą programową są udzielanie bezpłatnie bez względu na czas ich udzielania. § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół ( Dz.U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) stanowiący, że realizacja podstawy programowej nie może się odbywać w czasie krótszym niż 5 godzin dziennie oznacza jedynie to, że realizacja ta może odbywać w większym wymiarze czasowym. Przepis ten natomiast nie ma wpływu na zakres podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Zasadnie również wskazuje skarżący, iż za poglądem o ukształtowaniu przez organ stanowiący Gminy opłaty za korzystanie z usług przedszkola publicznego jako opłaty stałej, nie realizującej zasady ekwiwalentności przemawia konieczność ponoszenia jej nie za godziny w których dziecko faktycznie z tych usług korzystało, ale za godziny zadeklarowane przez jego rodzica lub opiekuna. Odnośnie regulacji zawartej w § 5 uchwały, zgodzić się należy z poglądem skarżącego Prokuratora, że przewidziany w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zakres uprawnień rady gminy nie zawiera możliwości przenoszenia kompetencji (czy ich części) zarówno dotyczących określania zakresu, jak i ustalania zasad pobieranych świadczeń na rzecz innego podmiotu. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie (jej organowi stanowiącemu) przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Oznacza to, że stanowienie prawa miejscowego przez gminę wymaga upoważnienia ustawowego. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego wynika z powołanej ustawy o samorządzie gminnym (art. 40 ust. 2 i ust. 3 oraz ustaw szczególnych). Przepis art. 14 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych. Ustalenie opłaty za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego, gdyż akt ten zawiera normy prawne, które adresowane są do każdego mieszkańca gminy znajdującego się w określonej w tej normie sytuacji. We wskazanej sytuacji prawnej przekazanie uprawnień w tym zakresie dyrektorowi przedszkola co do ustalenia "zakresu świadczeń i zasad pobierania opłat" – jak to nastąpiło w § 5 uchwały jak też uprawnienia do uznaniowego obniżania opłat miesięcznych o jakim mowa w § 7 - stanowi istotne naruszenie prawa w znaczeniu uprzednio już omówionym. Niezachowanie przez kontrolowaną uchwałę omówionych wyżej zasad skutkowało przekroczeniem granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Konsekwencją tego jest, na podstawie art. 147 § 1 ppsa, stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej przez Prokuratora części. Kwestią końcową pozostawało zastosowanie w sprawie art. 152 ppsa. Wprawdzie instytucja wstrzymania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Jednakże potrzeba taka nie zachodziła w niniejszej sprawie bowiem przedmiotem kontroli pozostawała uchwała, nie pozostająca w dacie orzekania przez Sąd w obrocie prawnym.