II SA/Wa 418/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung Adam Lipiński Protokolant Bartosz Piwoński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. J., R. M., K. W., W. S. na czynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. w przedmiocie zmiany zasad punktacji przy ustalaniu listy aplikantów sądowych apelacji [...] w roku 2005 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności Prezesa Sądu Apelacyjnego w W.; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz pełnomocnika z urzędu radcy prawnego A. B. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 512,40 (pięćset dwanaście 40/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych oraz tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 92,40 (dziewięćdziesiąt dwa 40/100) złotych. Skarżący A. J., R. M., K. W. i W. S. w dniach 29 czerwca, 4 i 5 lipca 2005 r. przystąpili do egzaminu na aplikację sądową w okręgu Sądu Okręgowego w O. Po przeprowadzeniu postępowania konkursowego ww. zostali umieszczeni przez Prezesa Sądu Okręgowego w O. na projekcie listy kandydatów na aplikantów sądowych. W dniu 28 lipca 2005 r. w Sądzie Okręgowym w O. poinformowano ich, że nie zostali zakwalifikowani na aplikację wskutek działań Prezesa Sądu Apelacyjnego w W., który zmienił zasady przeprowadzania konkursu ustalając minimalną liczbę punktów z egzaminu na poziomie 65 punktów. Do publicznej wiadomości podano nową listę kandydatów, na której nie było ich nazwisk, natomiast umieszczono na niej inne osoby, które nie zdawały egzaminu przed komisją Sądu Okręgowego w O. Były to osoby, które przystąpiły do egzaminu w innych sądach okręgowych i uzyskały 65 lub więcej punktów. Niezakwalifikowane osoby złożyły odwołania do Ministra Sprawiedliwości, który udzielił im odpowiedzi pismem z dnia 30 września 2005 r. informując, że sprawa nie została rozstrzygnięta w formie decyzji administracyjnej, a zatem nie podlega zaskarżeniu w tym trybie. Potraktował odwołania jako pisma wniesione w trybie skargowym i uznał, że zarzuty w nich podniesione nie znajdują uzasadnienia. Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając czynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w W., polegającą na zmianie zasad punktacji przy ustalaniu listy aplikantów. WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2239/05 odrzucił skargę, przyjmując, iż zaskarżona czynność nie ma charakteru indywidualnego i nie mieści się w kategorii czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zw. dalej ustawą p.p.s.a.). Na skutek skargi kasacyjnej postanowienie to uchylił Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1598/08, uznając odrzucenie za przedwczesne, skoro Sąd nie wezwał strony do złożenia pisma dokumentującego ustalenie przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. jednolitego kryterium punktowego przyjęć kandydatów na aplikację sądową w okręgu Sądu Apelacyjnego w W. Realizując wytyczne Sądu drugiej instancji, WSA w Warszawie, rozpoznając ponownie sprawę, wezwał Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. do nadesłania wyżej wskazanego dowodu, a następnie postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 560/07 odrzucił skargę, ponownie wskazując, że zaskarżona czynność ma charakter generalny i nie jest zobiektywizowana w sposób indywidualny. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1161/07 uchylił wyżej wskazane postanowienie przesądzając, że czynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. polegającą na zmianie zasad punktacji przy ustalaniu listy aplikantów sądowych apelacji [...] w 2005 r. należy uznać za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa (względnie za inny akt administracyjny wymieniony w art. 3 § 2 p.p.s.a.) w związku z czym sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1978/07 WSA w Warszawie ponownie odrzucił przedmiotową skargę, wskazując, że została ona złożona po terminie. Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 450/08 uchylił i to postanowienie, stwierdzając, że termin do wniesienia skargi został zachowany. WSA w Warszawie rozpoznając po raz kolejny sprawę wyrokiem z dnia 12 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1400/08 oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku, dokonując analizy przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 2002 r. w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 154, poz. 1283), Sąd wywiódł, iż skoro Prezes Sądu Apelacyjnego w W. odpowiadał za zorganizowanie postępowania kwalifikacyjnego w ramach całej apelacji [...] i konkursy były przeprowadzane przez poszczególne komisje przy Sądach Okręgowych wchodzących w skład apelacji [...], to na nim też ciążył obowiązek ustalenia jednolitego kryterium punktowego w całym obrębie apelacyjnym. Prezesowi Sądu Apelacyjnego nie można zatem zarzucić braku kompetencji do ustalenia w 2005 r. kryterium punktowego decydującego o zakwalifikowaniu kandydatów. Stosownie bowiem do wyżej wymienionego rozporządzenia poszczególne komisje egzaminacyjne przedstawiają Prezesowi jedynie wyniki egzaminacyjne kandydatów. Na podstawie tych wyników (list), biorąc pod uwagę sumę punktów uzyskanych przez kandydatów w czasie konkursu, Prezes Sądu Apelacyjnego ustala dopiero listę osób zakwalifikowanych. Działania Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. w 2005 r. polegające na ustaleniu limitu punktów na poziomie 65, nie tylko były zatem dopuszczalne i zgodne z prawem, ale były też ustawowym obowiązkiem Prezesa. Zaniechanie określenia tych kryteriów punktowych prowadziłoby zaś do paradoksalnych sytuacji polegających na tym, że w jednym obrębie apelacyjnym obowiązywałyby różne kryteria punktowe. W konkluzji Sąd pierwszej instancji uznał, iż zmiana zasad w trakcie postępowania konkursowego polegająca na określeniu przez Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. limitu punktów w apelacji [...], uzyskanych w trakcie konkursu nie była czynnością, której można zarzucić naruszenie przepisów prawa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący R. M., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając powyższą skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 474/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając za zasadne zarzuty zarówno naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego. Za trafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut błędnego ustalenia stanu faktycznego uwzględniającego przebieg postępowania konkursowego przy naborze kandydatów na aplikantów w 2005 r. w apelacji [...] w okręgu Sądu Okręgowego w O. Ponadto podniósł, że Sąd pierwszej instancji przyjął jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 2002 r. w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 154, poz. 1283) w wersji obowiązującej po nowelizacji dokonanej rozporządzeniem z dnia 3 kwietnia 2006 r. (Dz. U. Nr 60, poz. 428), które weszło w życie z dniem 11 kwietnia 2006 r. Odnosząc się do kwestii naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego NSA wskazał, iż rozporządzenie z dnia 5 września 2002 r. w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej wydane zostało na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 142 § 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), upoważniającej Ministra Sprawiedliwości do określenia w drodze rozporządzenia trybu przeprowadzania konkursu z uwzględnieniem zakresu wiedzy podlegającej sprawdzeniu w jego trakcie, pisemnej i ustnej formy etapów konkursu oraz systemu punktowego ocen konkursowych. Nie kwestionując ustawowo zagwarantowanej kompetencji Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. zarówno do przeprowadzenia konkursu, jak i mianowania aplikantów sądowych, NSA stwierdził, iż czynności Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. przy przeprowadzeniu konkursu w 2005 r. w odniesieniu do skarżących naruszały prawo. Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 2002 r. mimo wyraźnej delegacji ustawowej nie przewidziało bowiem w przepisach § 14-16 czynności Prezesa Sądu Apelacyjnego, chociaż to ten organ został ustawowo upoważniony do przeprowadzenia konkursu. Powstałą w ten sposób lukę nie mogło natomiast zastąpić pismo Dyrektora Departamentu – Centrum Szkolenia Kadr Wymiaru Sprawiedliwości Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 10 maja 2005 r., które nie ma charakteru aktu normatywnego, a co najwyżej - pisma instrukcyjnego. NSA przypomniał, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłem powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W tej sytuacji zmiana zasad punktacji przy ustalaniu listy aplikantów sądowych w 2005 r. naruszała obowiązujące prawo, a oprócz wspomnianego art. 87 ust. 1 Konstytucji również jej art. 2. W myśl tego przepisu Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dokonując wykładni tego przepisu Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał natomiast uwagę na wynikające z tego przepisu zasady szczegółowe, jak zasada zaufania do państwa i stanowionego prawa. NSA podkreślił jednocześnie, że dopiero znowelizowany przepis § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 2002 r. w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej w wersji nadanej rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 kwietnia 2006 r., przewidział uprawnienie Prezesa Sądu Apelacyjnego do ustalania listy osób zakwalifikowanych do odbywania aplikacji przy uwzględnieniu sumy punktów uzyskanych przez kandydata w czasie konkursu. W tej sytuacji dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola zaskarżonej czynności naruszała przepisy prawa materialnego, gdyż Sąd zastosował przepis nieobowiązującego prawa, podczas gdy legalność czynności, bądź aktu dokonywana jest zawsze z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w czasie dokonywania czynności bądź wydania aktu, a naruszenie to miało wpływ na treść orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ponownie sprawę, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z kolei z art. 190 ww. ustawy – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając zaskarżoną czynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, gdyż czynność ta w stosunku do skarżących naruszyła prawo. Zasady przeprowadzania egzaminu na aplikację sądową w 2005 r. regulowały przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 2002 r. w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej (Dz. U. Nr 154, poz. 1283), które wydane zostało na podstawie delegacji zamieszczonej w art. 142 § 4 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.). Przepisy tego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w okresie przeprowadzania naboru na aplikację w 2005 r. przewidywały, iż po przeprowadzeniu egzaminu Komisja egzaminacyjna, działająca w Sądzie Okręgowym (§ 14 ust. 3) przedstawia Prezesowi Sądu Okręgowego wyniki konkursu wraz z dokumentacją i projektem listy kandydatów na aplikantów (§ 16 ust. 1 rozporządzenia). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 grudnia 2009 r., o szczególnej roli komisji egzaminacyjnej w Sądzie Okręgowym świadczy przyznane jej w § 16 ust. 2 uprawnienie uwzględnienia przy konstruowaniu projektu listy nie tylko wyników uzyskanych przez kandydatów w trakcie egzaminu, lecz także – w razie uzyskania tej samej ilości punktów – wyników w nauce osiągniętych przez kandydata w czasie studiów. Przepis § 16 ust. 3 stanowił z kolei, że Prezes Sądu Okręgowego przekazuje projekt listy kandydatów na aplikantów Prezesowi Sądu Apelacyjnego wraz z wnioskami o przydzielenie ich do określonego sądu rejonowego. Przedstawiona wyżej regulacja przed rokiem 2005 była stosowana w ten sposób, iż na podstawie przekazanych projektów list prezesów sądów okręgowych – Prezes Sądu Apelacyjnego mianował przedstawionych kandydatów na aplikantów sądowych. Zmiana w zakresie postępowania przy mianowaniu nastąpiła po skierowaniu przez Ministerstwo Sprawiedliwości pisma z dnia 10 maja 2005 r. do prezesów sądów apelacyjnych, w którym określono sposób przeprowadzenia konkursu w 2005 r. zwracając uwagę na konieczność zachowania jawności co do wyników konkursu oraz ustalenia przez Prezesa Sądu Apelacyjnego takiej samej minimalnej ilości punktów, uprawniającej do przyjęcia na aplikację. Na podstawie powyższego pisma Prezes Sądu Apelacyjnego w W. pismem z dnia 18 lipca 2005 r. zawiadomił Prezesa Sądu Okręgowego w O. o ustaleniu minimalnej ilości punktów uprawniających do przyjęcia na aplikację oraz ustalonej - innej niż w powołanym projekcie - liście imiennej osób przyjętych na aplikację w okręgu Sądu Apelacyjnego w W. Powyższa czynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. w odniesieniu do skarżących naruszała prawo. Jak zauważył bowiem Naczelny Sąd Administracyjny, rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 2002 r. mimo wyraźnej delegacji ustawowej nie przewidziało w przepisach § 14-16 czynności Prezesa Sądu Apelacyjnego, chociaż to ten organ został ustawowo upoważniony do przeprowadzenia konkursu. Powstałą w ten sposób lukę nie mogło natomiast zastąpić pismo Dyrektora Departamentu - Centrum Szkolenia Kadr Wymiaru Sprawiedliwości Ministerstwa Sprawiedliwości z dnia 10 maja 2005 r., które nie ma charakteru aktu normatywnego, a co najwyżej - pisma instrukcyjnego. Dopiero zaś znowelizowany przepis § 16 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, w wersji obowiązującej od dnia 11 kwietnia 2006 r., przewidział uprawnienie Prezesa Sądu Apelacyjnego do ustalania listy osób zakwalifikowanych do odbywania aplikacji przy uwzględnieniu sumy punktów uzyskanych przez kandydata w czasie konkursu. W tej sytuacji czynność Prezesa Sądu Apelacyjnego w W. polegająca na zmianie zasad punktacji przy ustalaniu listy aplikantów sądowych w 2005 r. naruszała obowiązujące w dacie egzaminu przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 5 września 2002 r. w sprawie aplikacji sądowej i prokuratorskiej, a także przepisy art. 2 i art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 146 § 1 i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Sąd orzekł w oparciu o art. 250 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).