II SA/Wa 458/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Janusz Walawski (spr.), Piotr Borowiecki, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), w dniu [...] lutego 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], o odmowie przyznania S.G. świadczenia w drodze wyjątku. Organ w uzasadnieniu decyzji przytoczył treść art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887, z późn. zm.), wskazując, że świadczenie na podstawie tego przepisu może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Prezes ZUS ustalił, że wnioskodawczyni od 2 października 2003 r. pobiera rentę socjalną w wysokości 741,35 zł, która została przyznana jej na stałe. Prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z matką, która pobiera emeryturę w wysokości 1330,54 zł oraz otrzymuje dodatek mieszkaniowy w wysokości 168,32 zł miesięcznie. Łączny dochód wynosi 2240,21 zł, a na osobę przypada 1120,11 zł. W ocenie organu wnioskodawczyni posiada zatem niezbędne środki utrzymania i w tych okolicznościach wnioskowane świadczenie nie może zostać przyznane. S.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2017 r. o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skarżąca zarzuciła organowi, że naruszył art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej, poprzez jego niewłaściwa wykładnię. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd, przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji, nie stwierdził, aby Prezes ZUS naruszył przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887, z późn. zm.) – zwanej również ustawą emerytalną, który stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślić należy, że świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, a jego przyznanie następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przyznając przedmiotowe świadczenie Prezes ZUS nie może kierować się jedynie zasadą współżycia społecznego, co postulowała skarżąca. Z przepisu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy wynikają bowiem trzy przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, wyznaczające jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Podkreślić należy, że przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Analizując przedmiotową sprawę, Sąd nie dopatrzył się przekroczenia granic uznania administracyjnego przez organ, który wnikliwie rozpatrzył sprawę i jej rozstrzygnięcie uzasadnił dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Sąd podziela stanowisko organu, iż skarżąca nie spełnia przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania, co eliminuje ją z kręgu osób mogących ubiegać się o świadczenie w drodze wyjątku. Przesłanka niezbędnych środków utrzymania nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. Kryterium niezbędnych środków utrzymania to wynik odniesienia sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie do wysokości minimalnej emerytury, renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, czy renty socjalnej. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie tej przesłanki zalecał dokonanie porównania sytuacji materialnej ubiegającego się o to świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach, jako minimalne, a ponadto z uwzględnieniem potrzeb służących do zaspokojenia minimum egzystencji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2006 r. sygn. I OSK 112/06 - publ. LEX nr 321169; z dnia 7 sierpnia 2000 r. sygn. II SA 815/00 - publ. LEX nr 55028). Skarżąca w dacie orzekania dysponowała niezbędnymi środkami utrzymania i od 2003 r. pobiera rentę socjalną. Z ustaleń organu wynika, iż skarżąca prowadzi z matką wspólne gospodarstwo domowe. Dochód na jedną osobę w rodzinie w wysokości 1.1120,11 zł przekracza kwotę najniższej emerytury, która w dacie orzekania wynosiła 882,56 zł. Powyższe ustalenia pozwalały zatem organowi przyjąć, iż skarżąca dysponuje niezbędnymi środkami utrzymania. W niniejszej sprawie, na co zwrócił uwagę Prezes ZUS, mamy do czynienia z sytuacją pobierania przez skarżącą renty socjalnej. Kwestie związane rentą socjalną reguluje ustawa z dnia 27 czerwca 2003 r. o rencie socjalnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 982, z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 tej ustawy świadczenie to przysługuje osobie pełnoletniej całkowicie niezdolnej do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu, które powstało: 1. przed ukończeniem 18 roku życia, 2. w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej – przed ukończeniem 25 roku życia, 3. w trakcie studiów doktoranckich lub aspirantury naukowej (ust. 1). Osobie, która spełnia warunki określone w art. 1, przysługuje: 1. renta socjalna stała – jeżeli całkowita niezdolność do pracy jest trwała, 2. renta socjalna okresowa – jeżeli całkowita niezdolność do pracy jest okresowa (ust. 2) W myśl art. 12 ust. 1 powołanej ustawy, decyzję w sprawie renty socjalnej wydaje i świadczenie to wypłaca jednostka organizacyjna Zakładu (ZUS) właściwa ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o rentę socjalną. Renta socjalna i koszty jej obsługi są finansowane ze środków budżetu państwa. Jednocześnie stosownie do treści art. 7 ust. 1 ustawy o rencie socjalnej, renta ta nie przysługuje osobie uprawnionej do emerytury, uposażenia w stanie spoczynku, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty inwalidzkiej lub pobierającej świadczenie o charakterze rentowym z instytucji zagranicznych, renty strukturalnej, a także osobie uprawnionej do zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego. Problemem relacji pomiędzy rentą socjalną i świadczeniem w drodze wyjątku zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 150/10, przyjmując, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga indywidualnej oceny sytuacji osoby ubiegającej się o nie. W art. 83 ust. 1 ustawy o emerytalnej ustawodawca nie posłużył się sztywnymi kryteriami kwotowymi ani rodzajowymi, a jedynie nakazał badać Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych czy w konkretnym przypadku osoba pozbawiona jest niezbędnych środków utrzymania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma zatem podstaw zarówno do formułowania tezy, iż przyznanie świadczeń z pomocy społecznej generalnie wyłącza prawo do renty wyjątkowej, jak i tezy, że przyznanie tych świadczeń nie może być brane pod uwagę przy ocenie sytuacji materialnej osoby ubiegającej się o świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego każde świadczenie pieniężne otrzymywane przez osobę obiegającą się o świadczenie w drodze wyjątku ma znaczenie dla oceny czy jest ona pozbawiona "niezbędnych środków utrzymania". Przy tej ocenie należy jednak uwzględniać nie tylko jego wysokość, ale także stabilność i charakter (jakiego rodzaju potrzebom służy). Renta socjalna w swej istocie ma na celu zapewnienie skarżącemu niezbędnych środków utrzymania, stąd nie można twierdzić, że jest on ich pozbawiony. Przedstawione powyżej stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni podziela. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za swoiste kryterium odniesienia przy interpretacji pojęcia braku "niezbędnych środków utrzymania" przyjmuje się pomocniczo kwotę najniższej emerytury (renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy i renty rodzinnej). Naczelny Sąd Administracyjny nie traktuje jednak minimalnej emerytury jako bezwzględnego wskaźnika, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku (por. wyrok z 30 maja 2008 r. sygn. akt I OSK 137/08; wyrok z 16 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1721/09, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nie może bowiem ujść z pola widzenia, że ustawodawca w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej posłużył się celowo klauzulą generalną, a nie kryterium kwotowym. Miało to na celu umożliwienie organom stosującym prawo indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Niewątpliwie kwota otrzymywanego przez skarżącą świadczenia jest rzeczywiście relatywnie niska w stosunku do zgłaszanych przez nią potrzeb, jednak nie można twierdzić, że nie posiada ona "niezbędnych środków utrzymania" w rozumieniu art. 83 ustawy emerytalnej. Skarżącej przyznano bowiem rentę socjalną, która stanowi rodzaj socjalnego wsparcia (por. I. Sierpowska, Prawo pomocy społecznej, Warszawa 2007, s. 121) związanego właśnie z wystąpieniem trudnej sytuacji życiowej. Świadczenie to przysługuje osobie pełnoletniej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu naruszenia sprawności organizmu i jest przyznawane trwale bądź okresowo w wysokości 84 % kwoty najniżej renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy określonej w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Celem tego świadczenia jest zapewnienie skarżącej niezbędnych środków utrzymania. Podkreślenia przy tym wymaga, że niezbędnych środków utrzymania nie można utożsamiać z niewystarczającymi środkami utrzymania, na co wielokrotnie zwracały uwagę sądy administracyjne. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej wyroku z 20 kwietnia 2010 r., oceniając czy w danej sprawie zachodzą przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie można abstrahować od tego, że świadczenie określone w tym przepisie organ może przyznać tylko "w drodze wyjątku", a więc w sytuacjach zupełnie szczególnych. Chodzi przede wszystkim o przypadki, gdy dana osoba znajduje się w sytuacji faktycznej i prawnej, która uniemożliwia jej zdobycie ani ubieganie się o podstawowe środki utrzymania. W tej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, skoro skarżąca otrzymuje świadczenie socjalne z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i jednocześnie prowadzi wspólnie z matką gospodarstwo domowe. Konkludując, uznać zatem należy, że pobieranie renty socjalnej wyklucza skarżącą z kręgu osób uprawnionych do wnioskowanego świadczenia. Zaznaczenia przy tym wymaga, że przedmiotem analizy organu była sytuacja faktyczna istniejąca w dacie wydawania decyzji. Zmiana okoliczności faktycznych, w tym np. zaprzestanie pobierania renty socjalnej, nie wyklucza możliwości przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia w przyszłości. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż podniesione w skardze zarzuty nie mogły zostać uwzględnione, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.