II SA/Wa 529/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Łukasz Krzycki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji (dalej jako Komendant CBŚP) z dnia [...] października 2017 r. nr [...] odmawiającą S. W. przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia [...] sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, iż S. W. pełni służbę w Centralnym Biurze Śledczym Policji w W. Wraz z żoną oraz dwójką małoletnich dzieci zainteresowany zamieszkuje na podstawie umowy najmu w lokalu mieszkalnym stanowiącym własność komunalną. Mieszkanie to, co jest bezsporne, nie zapewnia przysługujących stronie norm zaludnienia, wynikających z regulacji rozporządzenia wykonawczego do ustawy o Policji. Oświadczeniem mieszkaniowym z dnia 31 lipca 2017 r. ww. funkcjonariusz wystąpił do organu I instancji o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie zainteresowanego, skoro posiada on lokal mieszkalny, którego powierzchnia mieszkalna jest mniejsza od powierzchni przysługującej zgodnie z normami zaludnienia, to nie posiada on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, w związku z czym równoważnik powinien zostać przyznany. Natomiast w ocenie organu I instancji, sam fakt posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby stanowi, w świetle brzmienia przepisów art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, przesłankę negatywną przyznania przedmiotowego świadczenia. W konsekwencji, decyzją z dnia [...] października 2017 r., Komendant CBŚP odmówił przyznania stronie prawa do równoważnika. Od decyzji organu I instancji funkcjonariusz wniósł odwołanie do Komendanta Głównego Policji, argumentując swoje stanowisko tak jak we wniosku wszczynającym postępowanie. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu stanu faktycznego i prawnego w sprawie, nie stwierdził podstaw do uwzględnienia odwołania. Organ odwoławczy podniósł, iż stosownie do postanowień art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej nie posiada on takiego lokalu. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organu I instancji wynika, iż Komendant CBŚP zastosował literalną wykładnię wskazanych wyżej przepisów, argumentując, że skoro strona posiada lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby, to prawa do równoważnika nie posiada. W tym ujęciu, bez znaczenia pozostaje, czy posiadany przez zainteresowanego lokal mieszkalny odpowiada przysługującym mu normom zaludnienia. Należy przy tym uznać, że wykładnia omawianych przepisów wskazuje w tym ujęciu ratio legis regulacji odnoszących się do równoważnika jako zaistnienie stanu, w którym policjant posiada mieszkanie. Jeżeli uznaje, że nie odpowiada ono potrzebom jego i jego rodziny, jest uprawniony do przydzielenia lokalu mieszkalnego w granicach posiadanych norm zaludnienia lub skorzystania z bezzwrotnej formy pomocy mieszkaniowej w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Komendanta Głównego Policji podzielił stanowisko organu I instancji, że na gruncie przepisów art. 92 ust. 1 ustawy o Policji należy przyjąć, iż sam fakt posiadania lokalu komunalnego (gdzie stawki czynszowe są ustalane na odpowiednio niewygórowanym poziomie) stanowi przesłankę negatywną przyznania prawa do równoważnika w opozycji do lokali mieszkalnych, w których stawki czynszowe odpowiadają ich wartości rynkowej. Takie rozróżnienie czyni również treść § 1 rozporządzenia wykonawczego. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2017 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez S. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając wskazaną decyzję w całości skarżący wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Komendanta CBŚP z dnia [...] października 2017 r., z uwagi na przyczynę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi l instancji, 2) na podstawie art. 119 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący zarzucił Komendantowi Głównemu Policji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, ograniczenie się do kontroli decyzji organu I instancji i zaniechanie ponownego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący stwierdził, powołując się przepisy pragmatyki służbowej oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne, iż policjanci w sytuacji posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, nieprzydzielonego z zasobu mieszkaniowego Policji, o powierzchni mieszkalnej mniejszej niż przewidują to przepisy określające normy zaludnienia dla policjantów, w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, posiadają uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, gdyż ich prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (lokalu mieszkalnego przyznanego w drodze decyzji). W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Skarżący ma rację twierdząc, iż podstawową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego na gruncie ustawy z dnia 6 kwietnia 1991 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 – wg. stanu prawnego na dzień orzekania przez organ II instancji) jest przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z treścią art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Dopiero w przypadku niemożności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w powyższy sposób, w grę wchodzą świadczenia pochodne w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1) lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94). Stosownie do art. 92 ust. 1 wskazanej ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast wydane na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 ze zm.) w § 1 ust. 1 stanowi, że przedmiotowy równoważnik przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają lokalu mieszkalnego, domu lub kwatery tymczasowej, określonych w pkt 1-6. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przesłanka nieposiadania lokalu mieszkalnego, warunkująca przyznanie równoważnika pieniężnego, winna być odnoszona, zgodnie z regułami wykładni systemowej i celowościowej przepisu, do pojęcia lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 88 i 89 ustawy o Policji, czyli lokalu spełniającego wymogi określone w przepisach, a dotyczące norm zaludnienia (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 386/08; z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1146/11 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zauważyć, że wskazane świadczenie, mające charakter ekwiwalentu pieniężnego, jest zastępczą formą zrealizowania potrzeb mieszkaniowych policjanta z uwagi na nieposiadanie lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Równoważnik jest, więc ściśle powiązany z prawem do lokalu mieszkalnego. W przypadku, gdy funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do uzyskania przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej wobec wystąpienia określonych przesłanek negatywnych określonych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, nie przyznaje się mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Jedną z takich negatywnych przesłanek jest posiadanie przez policjanta w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 95 ust. 1 pkt 2). W sytuacji zaś, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu mu nie przydzielono, przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o ile posiadany przez niego lub jego małżonka lokal mieszkalny nie spełnia przysługujących norm zaludnienia i nie pochodzi z zasobów określonych w art. 90 wskazanej ustawy. W tym kontekście istotne znaczenie należy przypisać uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt I OPS 7/09, w której stwierdzono, że równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.). Wprawdzie uchwała ta została podjęta na tle przepisów dotyczących mieszkań funkcjonariuszy Straży Granicznej to unormowanie prawne w ustawie o Policji, odnoszące się do prawa otrzymania równoważnika pieniężnego, są analogiczne. Tak, więc zaprezentowane w tej uchwale stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do znaczenia powierzchni mieszkalnej posiadanego przez funkcjonariusza domu lub lokalu mieszkalnego, dla oceny uprawnienia do przyznania równoważnika pieniężnego, będzie miało również zastosowanie w niniejszej sprawie. Poza sporem pozostaje, że lokal mieszkalny, niepozostający w dyspozycji organów Policji, którego najemcą jest skarżący, zajmowany jest przez czteroosobową rodzinę policjanta w służbie stałej, nie spełnia norm zaludnienia przewidzianych w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1170). W takim przypadku należy uznać, że policjantowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, a w konsekwencji w stanie faktycznym niniejszej sprawy, do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wbrew twierdzeniom organu, fakt najmu przez skarżącego lokalu mieszkalnego komunalnego wg. "niewygórowanych stawek czynszowych" a nie "stawek wolnorynkowych" nie ma w sprawie znaczenia, albowiem przepisy pragmatyki policyjnej nie określają takiej przesłanki negatywnej jako podstawy odmowy przyznania świadczenia. Jak wskazuje się w orzecznictwie, posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wobec tego policjantowi przysługuje jedynie prawo do zmiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. I OPS 3/08, wyrok NSA z dnia 21 kwiecień 2015 r. sygn. akt I OSK 881/14 – publik. jw.). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca. W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, organy Policji orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i § 1 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co prowadzi do uchylenia zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji bowiem, nie dopatrzył się oczywistego rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Jeżeli natomiast przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa – tak NSA w wyroku z dnia 30 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 404/08 (publik. LEX nr 505307). Rozpoznając ponownie sprawę z wniosku (oświadczenia mieszkaniowego) skarżącego z dnia [...] lipca 2017 r. organ Policji będzie obowiązany uwzględnić powyżej przedstawioną ocenę prawną. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym, bowiem w świetle art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie powyższe przesłanki zostały spełnione.