II SA/Wa 54/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędzia WSA Danuta Kania (spr.) Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] września 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782), dalej: "u.d.i.p." oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto rzecznika prasowego Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego M. B. bez względu na tytuł, na podstawie którego otrzymuje wynagrodzenie pracując w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. J. S. zwrócił się do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o udzielenie informacji o "wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto rzecznika prasowego M. B. i to bez względu na tytuł, na podstawie którego otrzymuje wynagrodzenie pracując w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego". W odpowiedzi na powyższy wniosek organ w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. wskazał, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. J. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego podnosząc, że żądane informacje stanowią informację publiczną, gdyż dotyczą wydatkowania środków publicznych ze Skarbu Państwa i przez Skarb Państwa. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania jego wniosku z [...] listopada 2013 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności. Nadto wnioskował o stwierdzenie, że bezczynność organu nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne uchylanie się organu od udzielenia żądanej informacji, a także naruszenie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. poprzez niewydanie przez organ decyzji administracyjnej, gdyby organ przyjął, że nie jest możliwe udzielenie żądanej informacji publicznej ze względu na tzw. prywatność osoby fizycznej. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niezachowanie przewidzianego trybu wnoszenia skargi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że informacje o wynagrodzeniach pracowników urzędu nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie organ uznał, iż nie pozostaje w bezczynności, gdyż udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 770/13 zobowiązał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpatrzenia wniosku skarżącego J. S. z dnia [...] listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, nadto stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził koszty postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż żądane przez skarżącego dane stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dotyczą bowiem sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej mieszcząc się w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.). Sąd wskazał również, iż wniosek skarżącego do dnia wniesienia skargi nie został zrealizowany na gruncie u.d.i.p. Zainteresowany nie uzyskał bowiem żądanej informacji publicznej, jak również w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenia takiej informacji. W świetle u.d.i.p. organ pozostawał więc w zwłoce, co spowodowało, iż Sąd zobowiązał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] listopada 2013 r., bądź poprzez udzielenie informacji publicznej, bądź poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia z uwagi na jedną z tajemnic ustawowo chronionych bądź też z uwagi na prywatność osoby fizycznej, zgodnie z art. 16 u.d.i.p., co umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi do Sądu na decyzję ostateczną. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 16 u.d.i.p. oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego odmówił udostępnienia J. S. wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu organ podał, iż zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej. Podkreślił, iż wnioskodawca zwrócił się z prośbą o podanie wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto rzecznika prasowego Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego M. B. i to bez względu na tytuł, na podstawie którego otrzymuje on wynagrodzenie pracując w Ministerstwie. Realizacja wniosku w tym zakresie skutkowałaby udostępnieniem wnioskodawcy szczegółowych informacji na temat wynagrodzenia miesięcznego wskazanego pracownika. Zasadą zaś jest, że informacje na temat wynagrodzeń pracowników objęte są poufnością. Ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może naruszać dobra osobiste w rozumieniu art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego. Nadto organ podał, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1182), dalej: "u.o.d.o.", każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych. Powyższa ustawa szeroko definiuje dane osobowe. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.d.o. za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. S. wniósł o uchylenie ww. decyzji zarzucając jej naruszenie art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. w związku z art. 115 § 19 oraz art. 115 § 13 pkt 4 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), dalej: "k.k.", poprzez ich błędne pominięcie. Wskazał, iż ww. przepisy wyraźnie wskazują, że prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, gdy chodzi o informację o osobach pełniących funkcje publiczne - będących pracownikami administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełnią wyłącznie czynności usługowe, przy czym z treści ustaleń faktycznych poczynionych przez Ministra w zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, iż M. B. w momencie złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej był pracownikiem administracji rządowej i bynajmniej nie pełnił tzw. funkcji usługowych co oznacza, że jako osoba pełniąca funkcje publiczne (funkcjonariusz publiczny) nie podlega ograniczeniom w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ponadto skarżący wskazał, iż M. B. otrzymywał wynagrodzenie na podstawie przepisów wykonawczych stosujących się do tzw. korpusu służby cywilnej, co pozwala przyjąć, że był zatrudniony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1111 ze zm.), dalej: "u.s.c.", która regulowała jego status. Członek korpusu służby cywilnej jest funkcjonariuszem publicznym, uzasadnione jest zatem traktowanie członków korpusu służby cywilnej jako osób pełniących funkcje publiczne. Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, iż art. 104 u.s.c. stanowi, że na zasadach określonych w odrębnych przepisach członkowie korpusu służby cywilnej korzystają z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Z przepisu tego wynika, że pojęcie członka korpusu służby cywilnej nie jest tożsame z pojęciem funkcjonariusza publicznego. Powołany przepis dotyczy ochrony wskazanych w nim osób, nie zawiera natomiast regulacji szczególnej odnośnie do dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.c. w sprawach dotyczących stosunku pracy w służbie cywilnej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.), dalej: "k.p." i inne przepisy prawa pracy. Na uwagę w tym kontekście zasługuje art. 300 k.p., zgodnie z którym w sprawach nie unormowanych przepisami prawa pracy do stosunku pracy stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Są to m. in. przepisy o ochronie dóbr osobistych, czyli art. 23 i art. 24 k.c. Stosowanie tych przepisów do pracowników, zatrudnionych w urzędach, nie zostało wyłączone. Organ zaznaczył, iż jedną z przesłanek, wyłączających ograniczenie dostępu do informacji publicznych ze względu na prywatność osoby fizycznej, jest rezygnacja tej osoby z przysługującego jej prawa. W dniu [...] września 2014 r. M. B., zapytany o zgodę na udostępnienie dotyczących go informacji, podtrzymał swoje stanowisko o nieudostępnianiu informacji o wysokości swoich zarobków. Odnosząc się do powołanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., organ wskazał, iż w ocenie Trybunału nie każdy pracownik instytucji publicznej jest tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. W przypadku osób pełniących funkcje publiczne chodzi o osoby piastujące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest jednoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Z treści ww. wyroku wynika, że w zakresie stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wymagane jest zachowanie dużej ostrożności, biorąc pod uwagę równorzędność chronionych dóbr. W ocenie Trybunału "należy uznać, że prywatność może w pewnych sytuacjach być przedmiotem ingerencji dla ochrony dobra wspólnego, jednak wkraczanie w tę sferę, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich należy prawo do prywatności. Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2014r. J. S. wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2014 r. i przekazanie sprawy organowi administracji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z pisemnego uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r. na okoliczność, iż rzecznik prasowy Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego zgodnie z aktualnym brzmieniem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej (Dz. U. Nr 4, poz. 36), nie jest zwykłym pracownikiem wykonującym czynności usługowe, lecz osobą pełniącą funkcje publiczne, bowiem w myśl § 1 ust. 3 rozporządzenia, do zadań rzeczników prasowych należy również współudział w realizacji obowiązków nałożonych na organy administracji rządowej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, natomiast stosownie do brzmienia § 5 ust. 2 zd. 1 i 3 rozporządzenia, rzecznik prasowy podlega organowi administracji rządowej, który reprezentuje oraz może łączyć swoje funkcje z wykonywaniem innych zadań służbowych. Powyższe oznacza, że rzecznik prasowy Ministra jest pracownikiem administracji rządowej, a wykonywane przez niego czynności nie mają charakteru wyłącznie usługowego, skoro wiążą się również z wykonywaniem obowiązków nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Przy czym obowiązki te wykonywane są także poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej, dla której ustawa zastrzega formę decyzji administracyjnej. Z tego względu rzecznik prasowy posiada co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej, co jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub chociaż uprawnienie do przygotowywania decyzji wywierających takie skutki, na co zwrócił już uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05. Nadto skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 7 oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że rzecznik prasowy Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne, lecz osobą pełniącą funkcje usługowe i techniczne, podczas gdy z § 6 ww. rozporządzenia w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej wprost wynika, że rzecznik prasowy nie pełni czynności usługowych ani technicznych, bowiem całą obsługę organizacyjną rzeczników prasowych zapewnia urząd obsługujący organ administracji rządowej, w którym działa rzecznik prasowy, a to oznacza, że nie można traktować rzecznika prasowego, który jest do tego powoływany w sposób polityczny, bez jakiegokolwiek konkursu, jako osobę pełniącą funkcje usługowe i techniczne, lecz jako osobę pełniącą funkcje publiczne, 2) § 6 ww. rozporządzenia poprzez jego bezpodstawne pominięcie w sytuacji, gdy z treści tego przepisu wprost wynika, że całą obsługę organizacyjną rzeczników prasowych zapewnia urząd obsługujący organ administracji rządowej, w którym działa rzecznik prasowy, a to oznacza, że nie można traktować rzecznika prasowego, który do tego jest powoływany w sposób polityczny, bez jakiegokolwiek konkursu, jako osobę pełniącą funkcje usługowe i techniczne, lecz jako osobę pełniącą funkcje publiczne, 3) art. 7 oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne uchylenie się organu od wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik w sprawie, a mianowicie na jakich zasadach jest zatrudniany rzecznik prasowy, tj. w jaki sposób nawiązuje stosunek pracy i jaki jest to rodzaj stosunku pracy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; z treści zaskarżonej decyzji wynika, że M. B. otrzymywał wynagrodzenie na podstawie przepisów wykonawczych mających zastosowanie do korpusu służby cywilnej co pozwala przyjąć, że był zatrudniony w oparciu o przepisy ustawy o służbie cywilnej. Niewątpliwie członek korpusu służby cywilnej w takim znaczeniu jest funkcjonariuszem publicznym; nadto art. 104 u.s.c. wskazuje, że w zakresie ochrony członkowie korpusu służby cywilnej są traktowani jak funkcjonariusze publiczni, 4) art. 115 § 13 pkt 4 k.k. oraz art. 115 § 19 k.k. poprzez ich błędne pominięcie w sytuacji, gdy rzecznik prasowy Ministra jest pracownikiem administracji rządowej, a wykonywane przez niego czynności nie mają charakteru wyłącznie usługowego, skoro wiążą się również z wykonywaniem obowiązków nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej, a obowiązki te wykonywane są także poprzez odmowę udzielenia informacji publicznej, dla której ustawa zastrzega formę decyzji administracyjnej i z tego względu rzecznik prasowy posiada co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej, co jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub chociaż uprawnienie do przygotowywania decyzji wywierających takie skutki, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05, 5) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że udzielenie informacji publicznej o wysokości wynagrodzenia rzecznika prasowego narusza jego prawo do prywatności, gdy tymczasem rzecznik prasowy, jest osobą pełniącą funkcje publiczne i takie ograniczenie nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne. W motywach skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie powyższych zarzutów wskazując, iż podstawą podjętego przez organ rozstrzygnięcia było przyjęcie wadliwego stanowiska, iż ujawnienie skarżącemu żądanej informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej - może stanowić naruszenie dóbr osobistych w rozumieniu art. 23 i 24 k.c., zaś rzecznik prasowy Ministra nie jest osobą pełniącą funkcje publiczne. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wskazał, iż wykonywanie przez rzecznika prasowego obowiązków określonych w u.d.i.p. nie ma charakteru decyzyjnego - nie wymaga wydawania decyzji administracyjnych. Decyzje takie w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej wydaje organ władzy publicznej. Rzecznik prasowy nie ma statusu organu władzy. Z przepisów rozporządzenia w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej wynika, że zadania rzecznika koncentrują się na zadaniach o charakterze organizacyjnym, w tym polegających na kontaktowaniu się z mediami. Nie są to zatem zadania o charakterze decyzyjnym. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o przekazanie sprawy organowi administracji do ponownego rozpoznania w całości. Nadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Podtrzymując zarzuty skargi powołał się na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2015r. sygn. akt II SA/Wa 1980/14 oraz z dnia 21 marca 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 703/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). W myśl art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w ustawie o dostępie do informacji publicznej, wedle której każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym (art. 1 ust. 1). W świetle regulacji art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, zaś zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Zobowiązując Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpoznania wniosku J. S. z dnia [...] listopada 2013 r. zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził, iż objęte wnioskiem informacje o "wysokości miesięcznego wynagrodzenia netto rzecznika prasowego M. B. i to bez względu na tytuł, na podstawie którego otrzymuje wynagrodzenie pracując w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego", stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W następstwie uprawomocnienia się ww. wyroku organ, działając na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej uznając, iż prawo dostępu do wnioskowanej informacji publicznej podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - ze względu na prywatność osoby fizycznej. Sporną w niniejszej sprawie pozostaje zatem kwestia, czy wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna, dotycząca wynagrodzenia wskazanego pracownika Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pochodzącego ze środków publicznych, stanowi informację podlegającą udostępnieniu, czy ochronie w świetle wskazanej przesłanki, określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Z przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że prywatność osoby fizycznej stanowić może - co do zasady - podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej. Ograniczenie prawa do prywatności nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. W świetle ww. przepisu, jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcje publiczne i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami i sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może być ograniczony ze względu na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie brak było podstaw do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę prawa do prywatności. Prywatność w ujęciu normatywnym zakłada uprawnienie jednostki do kształtowania sfery prywatnej życia, aby była ona wolna od ingerencji i niedostępna dla innych podmiotów. Prywatność podlega ochronie dlatego, że przyznaje się każdej osobie prawo do wyłącznej kontroli tej sfery życia, która nie dotyczy innych, a w której wolność od ciekawości innych jest swoistą conditio sine qua non swobodnego rozwoju (M. Safjan, Prawo do ochrony życia prywatnego, Szkoła Praw Człowieka, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Warszawa 2006, s. 211 i n.). Prawo do prywatności podlega ochronie przewidzianej w Rozdziale II Konstytucji pod tytułem: "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela". Art. 47 Konstytucji stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z art. 51 Konstytucji wynika natomiast, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby (ust. 1) oraz że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (ust. 2). Nadanie określonym w tym rozdziale uprawnieniom miana "wolności" oznacza, że odpowiada im po stronie władz publicznych i każdej osoby obowiązek powstrzymania się od jakichkolwiek ingerencji w sferę tych wolności. Informacje o statusie materialnym danej osoby (w tym wysokości zarobków) stanowią informacje z zakresu prywatności osoby fizycznej. Prawo do prywatności także w tym zakresie podlega jednak ograniczeniom przewidzianym w ustawach, zarówno wobec organów władzy jak i innych osób. Informacje takie często podlegają z mocy przepisów ustaw ujawnianiu wobec organów administracji państwowej (np. urzędów skarbowych) i nie stanowi to naruszenia sfery prywatności. Ustawa o dostępie do informacji publicznej także wprowadza ograniczenie prawa do prywatności w tym zakresie. Zapis art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym ograniczenie udzielenia informacji publicznej z uwagi na prywatność nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, zawiera ustawowe ograniczenie prawa do prywatności. Do warunków powierzenia i wykonywania funkcji należą zarówno obowiązki, jak i prawa osoby piastującej daną funkcję, w tym prawo do wynagrodzenia. Osoby podejmujące się sprawowania funkcji publicznej muszą mieć świadomość, że sfera ich prywatności będzie w tym zakresie ograniczona. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 czerwca 2003 r. (sygn. akt III RN 95/02, publ. Wokanda 2004 nr 2, s. 19), dokonując interpretacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyraził pogląd, iż cechą prawa do prywatności jest to, że ochroną tą objęta jest dziedzina życia osobistego (prywatnego), rodzinnego i towarzyskiego człowieka. Ochrona ta nie obejmuje jednak działalności publicznej osoby ani też sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia "osoba pełniąca funkcje publiczne", jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006r. sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A 2006/3/30) stwierdził m.in. że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech przesądzających, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną Trybunał Konstytucyjny uznał, że chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest funkcjonariusz publiczny, którego jednoznaczną definicję zawiera art. 115 § 13 pkt 4 k.k., a więc osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych. Funkcjonariuszem publicznym jest zatem dyrektor departamentu lub komórki równorzędnej w urzędzie ministra. Jako pełniący określone stanowisko w strukturze organizacyjnej urzędu ministra, dyrektor departamentu jest pracownikiem administracji rządowej podporządkowanym służbowo ministrowi. Niewątpliwie na uprawnienia dyrektora departamentu, jako kierownika komórki organizacyjnej, nie składają się wyłącznie czynności techniczne czy usługowe, skoro ze swej istoty stanowisko kierownicze sprawowane w urzędzie ministra jest stanowiskiem urzędniczym. Warto w tym miejscu powołać pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w wyroku z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13 (publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie wskazano, że pełnienie funkcji publicznych można przypisać tylko pracownikom z wyboru i powołania, zaś pozostałym gdy pełnią zadania publiczne, a także zatrudnionym na stanowiskach urzędniczych. Funkcji publicznych nie pełnią natomiast osoby zatrudnione na stanowiskach pomocniczych i obsługi. Koniecznym jest przy tym każdorazowe badanie zakresu uprawnień, który dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. też wyrok z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt I OSK 681/13, publ. j.w.). Z wyjaśnień organu zawartych w aktach niniejszej sprawy wynika, że M. B. w dacie wydania zaskarżonej decyzji zatrudniony był w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego na stanowisku Dyrektora [...] i z tego tytułu pobierał wynagrodzenie (uprzednio, jako [...], upoważniony był do koordynowania wszelkich spraw należących do właściwości [...]). Nadto pełnił funkcję rzecznika prasowego Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i w związku z pełnieniem tej funkcji otrzymywał dodatek do wynagrodzenia. Przy czym zgodnie z § 1 pkt 4 Regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, stanowiącego Załącznik do Zarządzenia Nr 25 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 24 września 2010 r., ilekroć w Regulaminie mówi się bez bliższego określenia o departamencie - należy przez to rozumieć każdą komórkę organizacyjną wymienioną w § 11, a więc również [...] (§ 11 pkt 16). Jak stanowi § 8 ust. 1 Regulaminu, dyrektor departamentu odpowiada za całokształt rozpatrywanych i prowadzonych spraw, a zwłaszcza za: (1) prawidłowe i terminowe wykonywanie zadań i prowadzenie korespondencji, (2) sprawną organizację i dyscyplinę pracy, (3) efektywne współdziałanie z innymi departamentami, (4) planowanie i realizowanie budżetu departamentu, (5) prowadzenie nadzoru nad jednostkami organizacyjnymi podległymi lub nadzorowanymi oraz współprowadzonymi przez Ministra, według właściwości przedmiotowej departamentu; przy czym w zakresie właściwości przedmiotowej [...], jednostki takie nie występują. Z kolei zgodnie z § 27 Regulaminu do zadań własnych [...] należy: (1) opracowywanie i realizacja polityki informacyjnej ministerstwa oraz koordynacja spraw dotyczących wizerunku urzędu, w tym systemu identyfikacji wizualnej, (2) koordynacja realizacji zadań wynikających z przepisów o dostępie do informacji publicznej, (3) opracowywanie i koordynacja realizacji kampanii informacyjnych i promocyjnych dotyczących zakresu działania ministerstwa, (4) prowadzenie działań związanych z obsługą medialną ministra i ministerstwa, w tym współpraca z przedstawicielami środków społecznego przekazu oraz organizacja konferencji prasowych, (5) monitorowanie obecności spraw kultury i dziedzictwa narodowego w środkach społecznego przekazu, (6) opracowywanie materiałów oraz wydawnictw informacyjnych i promocyjnych, (7) prowadzenie i aktualizowanie stron internetowych oraz strony podmiotowej BIP ministerstwa, (8) organizacja i koordynacja przepływu informacji wewnętrznej, (9) przekazywanie informacji w odpowiedzi na kierowane do ministra wystąpienia o udostępnienie informacji publicznych. Do zadań rzecznika prasowego ministra, w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji i zadań rzeczników prasowych w urzędach organów administracji rządowej, należy: (1) wyjaśnianie działań, inicjatyw i programów podejmowanych przez ministra, w tym w szczególności wydawanie oświadczeń i publiczne prezentowanie działań ministra, (2) przedstawianie stanowiska ministra w sprawach należących do zakresu jego działania, (3) komentowanie wydarzeń krajowych i zagranicznych w zakresie działań ministra, (4) udzielanie odpowiedzi na publikacje prasowe oraz audycje radiowe i telewizyjne, a także materiały rozpowszechniane w innych środkach masowego przekazu, dotyczące działalności ministra, (5) przekazywanie komunikatów urzędowych do opublikowania w środkach masowego przekazu. Do zadań rzeczników prasowych należy również współudział w realizacji obowiązków nałożonych na organy administracji rządowej w ustawie o dostępie do informacji publicznej (§ 1 ust. 3 ww. rozporządzenia). Jakkolwiek z powyższego wynika, że zadania [...] Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz zadania rzecznika prasowego Ministra dotyczą zasadniczo realizacji zadań związanych z polityką informacyjną Ministerstwa, to jednak nie można uznać, że osoba zajmująca urzędnicze, kierownicze stanowisko w urzędzie ministra, pełniąca dodatkowo funkcję rzecznika prasowego, nie jest "osobą pełniącą funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Z racji na zajmowane stanowisko - dyrektora departamentu - dysponuje ona środkami publicznymi, jest bowiem odpowiedzialna za planowanie i realizowanie budżetu departamentu (§ 8 ust. 1 pkt 4 Regulaminu). W tym więc zakresie zarządza środkami finansowymi ministerstwa, jest odpowiedzialna za ich prawidłowe wydatkowanie, zgodnie z zakresem zadań komórki organizacyjnej, którą kieruje. Nie można tym samym przyjąć, że osoba zajmująca stanowisko dyrektora departamentu w urzędzie ministra, a dodatkowo pełniąca funkcję rzecznika prasowego, pełni funkcje wyłącznie usługowe, czy też wykonuje czynności o charakterze technicznym. Dyrektor [...] podejmuje określone decyzje związane choćby z realizacją i finansowaniem kampanii informacyjnych i promocyjnych ministerstwa, czy też z opracowywaniem materiałów oraz wydawnictw o takim charakterze. Realizacja tych zadań wiąże się niewątpliwie z gospodarowaniem środkami publicznymi. Z kolei rzecznik prasowy ministerstwa wykonuje obowiązki nałożone ustawą o dostępie do informacji publicznej. Przy czym, nawet jeżeli - jak wskazuje organ - dyrektor [...] nie wydaje (nie podpisuje) decyzji administracyjnych o odmowie udostępnienia informacji publicznej (a więc nie wydaje rozstrzygnięć procesowych), to jednak posiada pewien zakres kompetencji decyzyjnych w zakresie realizacji zadań wynikających z u.d.i.p. Należy tu wskazać choćby na fakt, że odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2013 r. udzieliło [...] Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazując w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r., że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W tym więc znaczeniu osoba będąca dyrektorem [...] i jednocześnie pełniąca funkcję rzecznika prasowego ministra, realizując zadania związane ze stosowaniem u.d.i.p., podejmuje działania wpływające bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, posiada więc uprawnienie do podejmowania decyzji (niekoniecznie w znaczeniu procesowym) wywierających określone skutki prawne. Wskazać również należy, iż - jak wynika z akt sprawy – M. B. jest członkiem korpusu służby cywilnej. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 u.s.c. korpus służby cywilnej tworzą m.in. pracownicy zatrudnieni na stanowiskach urzędniczych w urzędach ministrów i przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów oraz urzędach centralnych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 52 pkt 2 u.s.c. stanowisko kierującego departamentem lub komórką równorzędną w urzędzie ministra jest wyższym stanowiskiem w służbie cywilnej. Jak stanowi z kolei art. 104 u.s.c., członkowie korpusu służby cywilnej korzystają z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Niewątpliwie członek korpusu służby cywilnej, zajmujący wyższe stanowisko w służbie cywilnej, jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 pkt 4 k.k. Uzasadnione jest zatem traktowanie członka korpusu służby cywilnej jako osoby pełniącej funkcje publiczne, do której ma zastosowanie przepis art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 349/13, publ. j.w.). Należy również zauważyć, że służba cywilna wchodzi w skład sektora finansów publicznych, której gospodarka prowadzona jest na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Oczywistym jest zatem, że informacja o środkach publicznych wydatkowanych na wynagrodzenia "zasadnicze" funkcjonariuszy w rozumieniu art. 85 i 87 u.s.c., jest informacją o majątku publicznym i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach przewidzianych w u.d.i.p. Zgodzić należy się zatem ze skarżącym, że wnioskowana informacja publiczna dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną (funkcjonariusza publicznego zajmującego stanowisko urzędnicze w urzędzie ministra) i ma bezpośredni związek z pełnioną przez tę osobę funkcją publiczną. Podlega zatem udostępnieniu, nawet w sytuacji, gdy funkcjonariusz został wskazany we wniosku skarżącego z imienia i nazwiska. Zaznaczyć przy tym należy, że odmowa wyrażenia zgody na udostępnienie wnioskowanej informacji przez osobę, której ta informacja dotyczy - w okolicznościach niniejszej sprawy - pozostaje prawnie bezskuteczna. Wskazać również należy, że przedstawiona powyżej ocena koresponduje ze stanowiskiem przyjętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 29 maja 2014 r. o sygn. akt II SAB/Wa 770/13. Sąd ten wskazał, co uszło uwadze organu, że wnioskowane informacje "dotyczą wysokości środków publicznych, wydatkowanych miesięcznie z budżetu państwa na obsadę stanowiska związanego z realizacją zadań z zakresu polityki informacyjnej Ministerstwa, czyli środków budżetowych przeznaczonych na miesięczne wynagrodzenie na takim stanowisku. Dysponowanie przez wnioskodawcę personaliami osoby zajmującej przedmiotowe stanowisko nie zmienia charakteru zapytania o wydatkowanie środków publicznych. Skarżącemu nie chodzi bowiem o ujawnienie prywatnych danych ze sfery zatrudnieniowej pracownika organu, lecz o dane o miesięcznych środków finansowych, wydatkowanych w związku z utrzymaniem przedmiotowego stanowiska pracy. Tego rodzaju informacja dotyczy bezpośrednio sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, tworzy zatem, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację o sprawach publicznych". Dalej Sąd wskazał, iż "orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenie osób pełniących funkcje publiczne. Powyżej zaprezentowany pogląd uzyskał akceptację w wyrokach (...) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 97/14, z dnia 5 marca 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 730/13 - dotyczących wynagrodzenia rzeczników prasowych ministerstw". Końcowo, mając na względzie wniosek zawarty w skardze, Sąd zauważa, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r. o sygn. akt II SA/Wa 674/14 (nieprawomocny) - znany Sądowi z urzędu, został wydany w odrębnej, indywidualnej sprawie, zaś ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu tegoż wyroku nie jest wiążąca dla Sądu w składzie orzekającym. Powyższe dotyczy również nieprawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1980/14. W konkluzji stwierdzić należy, że wobec naruszenia przez organ orzekający przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, Sąd zobligowany był do eliminacji z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekła na podstawie art. 152 - jak w pkt 2 sentencji. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 i 205 § 2 - jak w pkt 3 sentencji wyroku.