II SA/Wa 63/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę Komendant Główny Policji, dalej także "KGP", decyzją z dnia [...] października 2024 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), po rozpatrzeniu odwołania J. M., dalej "skarżący", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., dalej "KWP", z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] października 2020 r. nr [...], dalej "KMP", o odmowie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach faktycznych: Skarżący został zwolniony ze służby z dniem [...] kwietnia 2006 r. i został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący wystąpił o ponowne przeliczenie i wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2018 r. sygn. akt [...]. KMP, decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], odmówił skarżącemu przyznania prawa do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania. Podstawą prawną ww. decyzji stanowił art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 z późn. zm.) w brzmieniu nadanym w art. 1 ust. 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez Ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 2020 r. poz. 1610) w zw. z art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze wymienionej wyżej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. W dniu [...] kwietnia 2024 r. J. M., działający przez pełnomocnika - radcę prawnego, skierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] października 2020 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] maja 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. wydał decyzję nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Po rozpoznaniu odwołania, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2024 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał na art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (w brzmieniu obowiązującym w dniu zwolnienia strony ze służby) stanowiący podstawę do otrzymania przez policjanta zwalnianego ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3. Stwierdził, że sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W dniu [...] listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2018 r. sygn. akt [...], w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Z dniem [...] października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia [...] sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem [...] listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia [...] listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem [...] listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...] listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem [...] listopada 2018 r. oraz od dnia [...] listopada 2018 r. W konsekwencji, od dnia [...] października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem [...] listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem [...] listopada 2018 r. Komendant Główny Policji stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w niniejszym postępowaniu potwierdza, iż decyzja Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] października 2020 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, została wydana po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2018 r. sygn. akt [...] oraz po wprowadzeniu zmian ustawą z dnia [...] sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w sposób prawidłowy zastosował obowiązujące wówczas przepisy odnoszące się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby do dnia [...] listopada 2018 r. Organ był bowiem zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia według stanu prawnego istniejącego na dzień wydania decyzji. Z kolei wskutek wyeliminowania z obrotu prawnego przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego części normy prawnej, która określała daną wartość ułamkową, przepis art. 115a ustawy o Policji mógł stanowić wyłącznie podstawę prawną, w oparciu o którą możliwe było wydanie rozstrzygnięcia odmawiającego wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Przepis ten, w kontekście obowiązujących w dacie wydania badanej decyzji przepisów prawa, nie mógł natomiast stanowić podstawy do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu w innej niż dotychczas wysokości. Organ administracji, decydując się na rozpatrzenie wniosku, nie miał zatem możliwości rozstrzygnięcia sprawy w inny sposób niż poprzez odmowę uwzględnienia zgłoszonego w tym zakresie żądania. Wskazał, że zgodnie z art. 6 i art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności. Przyjęcie przez organ administracyjny innej ułamkowej wartości miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, byłoby zatem działaniem arbitralnym, wykraczającym poza granice normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji, obowiązującej w dniu wydania tego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podkreślił, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ma charakter normotwórczy, ale wyłącznie w ujęciu negatywnym. Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z Konstytucją RP określonego przepisu lub jego części eliminuje go z obrotu prawnego (lub jego część), ale orzeczenie to nie zastępuje samego ustawodawcy. Z treści orzeczenia TK wynika jedynie, że treść przepisu jest niekonstytucyjna, bo nie odpowiada wzorcowi, który jest z nią zgodny. Tym samym uzasadnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stanowi pewną wskazówkę dla ustawodawcy, który zobowiązany jest do dokonania zmian w systemie prawnym. Uzasadnienie nie stanowi normy prawnej w znaczeniu pozytywnym, a zatem nie może konwalidować niezgodnego z Konstytucją RP przepisu, tj. zmodyfikować go tak, aby był zgodny z ustawą zasadniczą. Dodał, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego rozstrzygają o konstytucyjności aktów prawnych z ustawą zasadniczą. W polskim porządku prawnym nie jest natomiast przyjęta teoria legalnej wykładni przepisów prawa. Zatem nie można przyjąć, jak chciałby tego skarżący, że organ zobligowany był do przyjęcia oceny prawnej zaprezentowanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dokonując samodzielnego wyliczenia wartości ułamkowej miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, z pominięciem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. W ocenie organu odwoławczego, organy administracji publicznej nie są upoważnione do wywodzenia z normy prawnej treści, które nie zostały w niej zawarte, bowiem rozstrzygnięcia przez nie wydawane nie mogą mieć charakteru prawotwórczego, ale są wyłącznie aktami stosowania prawa. Podkreślił, że kwalifikowany akt administracyjny, jakim jest decyzja administracyjna, jest aktem stosowania prawa w kształcie obowiązującym w chwili wydania rozstrzygnięcia. Stwierdził, że nie można także przyjąć, by rozstrzygnięcia sądów administracyjnych determinowały organy administracji publicznej do automatycznego ich recypowania na grunt tej sprawy administracyjnej. Każda sprawa jest odmienna i wymaga od organu indywidualnego ustalenia całokształtu okoliczności faktycznych, bowiem tylko wówczas możliwa jest właściwa subsumpcja normy prawnej. Organ administracyjny wydaje również swoje decyzje samodzielnie. Przyjmując zatem nawet, jak chciałby tego skarżący, że możliwe było w stanie prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji przez Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] października 2020 r. nr [...], ustalenie innej wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego, to wydane przez Komendanta Miejskiego Policji w K. rozstrzygniecie nie stało w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu art. 115a ustawy o Policji. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w tzw. bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2010/16). Wobec tego, nawet jeśli uznać, że kwestionowane rozstrzygnięcie narusza prawo, to nie można w tym przypadku mówić o jego rażącym naruszeniu. Z rażącym naruszeniem prawa nie można bowiem jednoznacznie utożsamiać każdego naruszenia prawa. Rażącego naruszenia prawa nie można utożsamiać z takim rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt II OSK 2068/18). Rażące naruszenie prawa jest bowiem z reguły wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1997 r., sygn. akt III SA 1425/96). Nie chodzi tu także o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98). Wobec tego pojawiające się rozbieżności na tle interpretacji określonego przepisu nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt I OSK 197/20). Domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może obejmować wszystkich uchybień, jakich dopuścił się organ wydając decyzję. Wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, w tym nadzwyczajnym trybie postępowania, jest wyjątkiem od zasady trwałości rozstrzygnięć ostatecznych i nie może podlegać wykładni rozszerzającej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3745/19). Organ odwoławczy stwierdził, że w zaistniałych w przedmiotowej sprawie okolicznościach, decyzja Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie zauważył, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała żadna inna przesłanka wskazana w art 156 § 1 k.p.a., obligująca organ do wyeliminowania wymienionej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego W konsekwencji uznał decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] maja 2024 r nr [...]za prawidłową i zasadną. Na powyższą decyzję J. M., działający przez profesjonalnego pełnomocnika - radcę prawnego, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa (skutkującego nieważnością decyzji), związanego z wydaniem decyzji Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] października 2020 r. nr [...]w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, pomimo zastosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, zgodnie z którym za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ww. ustawy ustala się ekwiwalent pieniężny w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, który to przepis został uznany na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2018 r. sygn. akt [...] za niezgodny z Konstytucją, 2) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2018 r. sygn. akt [...], a przez to pozbawienie należnych mu z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, 3) art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pozbawienie prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia [...] sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw z pominięciem rozstrzygnięcia i istoty wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2018 r. RP sygn. akt [...]. Skarżący, powołując się na powyższe zarzuty wniósł o: 1) uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2024 r. nr [...] oraz decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] maja 2024 r. w całości, 2) zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego radcy prawnego według norm przepisanych, 3) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi skarżący nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu argumentując, że jest ono nieprawidłowe i pozbawione podstawy w obowiązującym stanie prawnym. Wskazał, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia TK są ostateczne i mają charakter powszechny. Tymczasem, mimo tego, po prawie dwóch latach zapowiedzi o konieczności ustawowego uregulowania kwestii będącej przedmiotem wniosku strony, ponownie wpisano do ustawy, że w okresie pomiędzy [...] października 2001 r. i [...] listopada 2018 r. nadal będzie obowiązywał zapis, który TK uznał za niekonstytucyjny. Stwierdził, że całkowicie nie do zaakceptowania jest decyzja podjęta w opozycji do jednolitej linii orzeczniczej przyjętej przez NSA i wojewódzkie sądy administracyjne, które jednoznacznie stwierdzają, że realizacja wniosku o wyrównanie ekwiwalentu powinna następować zarówno w warunkach zaniechania ustawodawczego, które trwało prawie dwa lata, jak i w obecnej sytuacji, tj. próby "zniesienia" wyroku TK ustawą zwykłą. W związku z powyższym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt [...] "przyznał" policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia [...] lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. 100 poz. 1084), która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. Inne stanowisko – w ocenie skarżącego - byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2311/14). Skarżący podkreślił, że jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak to podkreślał w powołanym wyżej i omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny - mają charakter bezwarunkowy. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Z tego względu jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest więc ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, albowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10, opubl. ONSAiWSA 2010/5/81). Zatem norma art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych wskazująca, że przepis art. 115a stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem [...] listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia [...] listopada 2018 r.) w zakresie w jakim pozbawia funkcjonariuszy, którzy odeszli na emeryturę/rentę po [...] października 2001 r., a przed [...] listopada 2018 r., stoi w sprzeczności z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2018r. sygn. akt [...]. Skarżący wskazał, że obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd wyrażony przez NSA wyroku z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 1745/07, że przepis uznany przez TK za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 28 czerwca 2010 r. sygn. akt II GPS 1/10 stwierdził, że celem procedury musi by "realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem TK". Dlatego - zdaniem NSA - jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji (nieważność niekonstytucyjnego przepisu z mocą wsteczną) są dopuszczalne tylko wtedy, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłącza wznawianie postępowania (odnosi się to np. do niedopuszczalności wznowienia postępowania, w którym orzeczono unieważnienie małżeństwa lub rozwód, albo ustalono nieistnienie małżeństwa, jeżeli choćby jedna ze stron zawarła po uprawomocnieniu się takiego orzeczenia nowy związek małżeński - art. 18 Konstytucji). W związku z powyższym - w ocenie skarżącego - organ administracyjny wydając rozstrzygnięcie na podstawie prawnej, uznanej na moment wydania decyzji za niezgodną z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny, dopuścił się rażącego naruszenia prawa, uzasadniającego stwierdzenie nieważności decyzji przez organ odwoławczy w związku z treścią art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego, wniosek ten znajduje swoje uzasadnienie w obowiązującym w Polsce porządku prawnym, w tym z treścią Konstytucji RP, a także przywołanym orzecznictwie. W konsekwencji stwierdził, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji w K. z dnia [...] października 2020 r. nr [...]o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy obarczona była wadą nieważności. W rezultacie zarówno decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...]października 2024 r. nr [...], jak i decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] maja 2024 r. nr [...]winny zostać jako wadliwe uchylone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, jak również - o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, choć uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest częściowo błędne. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2024 r. nr [...], wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji KMP z dnia [...] października 2020 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu prawa do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Skarżący, zwracając się do KWP o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, wskazał, że jest ona obarczona wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zaznaczyć należy, że rażące naruszenie prawa w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1111/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Termin "rażący" winien być rozumiany w sposób powszechnie przyjęty. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego "rażący", to "dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży". Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi ono w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex nr 51233). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny. Co do zasady, spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 915/12, LEX nr 1270513). Wyjaśnić należy, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten do dnia [...] listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt [...], stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wyrok ten został ogłoszony w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r. (poz. 2102). W dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach (...). Stosownie do art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, przepis art. 115a ustawy o Policji zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed [...] listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od [...] listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed [...] listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed [...] listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed [...] listopada 2018 r. oraz od [...] listopada 2018 r. Wydając decyzję z dnia [...] października 2020 r., KMP oparł się na literalnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) i stwierdził, że ustawodawca nie przewidział wypłaty policjantom zwolnionym ze służby w Policji przed [...] listopada 2018 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przy zastosowaniu współczynnika innego niż 1/30. W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd taki został zanegowany. Tytułem przykładu wskazać tu należy na wyrok NSA z dnia 8 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 7080/21 (orzeczenia.nsa.gov.pl). Obecnie zwraca się uwagę, że z treści art. 9 ust. 1 zdanie drugie powołanej ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) wynika, iż ustawodawca w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed [...] listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed [...] listopada 2018 r., a więc te, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia [...] października 2018 r. za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W orzecznictwie podnosi się, że wobec powyższego nie do zaakceptowania jest stanowisko organów, które dokonują literalnej wykładni art. 9 ust. 1 omawianej ustawy, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed [...] listopada 2018 r. Sądy administracyjne akceptują prokonstytucyjną wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...). Zasady, o których mowa w cytowanym art. 9 ust. 1, oznaczają konieczność wzięcia pod uwagę, przy wykładni przepisu art. 115a ustawy o Policji, wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt [...]. Skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego usunął z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, iż należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sądy administracyjne wskazują, że z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, winny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) zgodnie z Konstytucją RP. Wskazana wykładnia omawianych przepisów była podstawą uchylania przez wojewódzkie sądy administracyjne decyzji organów Policji odmawiających wypłaty byłym policjantom wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, jednakże wydawanych w trybie zwykłym. Skarżący, wnosząc o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji KMP, oparł się na wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...) prezentowanej aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zaznaczyć jednak należy, że niektóre składy sądów administracyjnych, nie podzielając zaprezentowanej wyżej wykładni przepisów, początkowo oddalały skargi w tego typu sprawach. Tak orzekł tutejszy Sąd w wyrokach z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3912/21, z dnia 23 czerwca 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 79/22 oraz z dnia 14 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 3911/21. Trzeba zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest stanowisko, które podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, iż cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu poprzez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, a charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym, nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia, zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Różnica poglądów w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego, czy też wątpliwości interpretacyjne norm prawnych nie uzasadniają stwierdzenia nieważności decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego (np. wyroki NSA z dnia 18 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1196/22, z dnia 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2683/21, z dnia 9 stycznia 2024 r., sygn. akt I OSK 1907/22, z dnia 13 sierpnia 2024 r., sygn. akt I OSK 2088/13, M. Jaśkowska (w:) M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 156) i powołane tam orzecznictwo). Decyzja KMP z dnia [...] października 2020 r. opiera się na literalnej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...). Choć wykładnia ta, zdaniem Sądu, jest błędna, to jednak w tym przypadku nie można stwierdzić, że przedmiotowa decyzja rażąco narusza prawo. Nie można bowiem uznać, że treść tej decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu. Przepis ten wymaga pogłębionej analizy i złożonej wykładni z odwołaniem się do wartości konstytucyjnych. Błąd w wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach (...), jakiego dopuścił się KMP, nie ma jednak cech rażącego prawa. Nie doszło bowiem w tej sytuacji do przekroczenia prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, ale do błędu w wykładni prawa. W zaskarżonej decyzji KGP błędnie bowiem uznał, że decyzja KMP jest prawidłowa, niemniej jednak konkluzja organu, iż decyzja ta nie narusza prawa w sposób rażący, jest słuszna. Wobec tego Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia skargi. Wydając zaskarżoną decyzję, KGP nie naruszył bowiem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani też przepisów prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że przedmiotem skargi do Sądu jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym (nieważnościowym), a nie w trybie zwykłym. Sąd w niniejszym postępowaniu nie rozstrzygał zatem kwestii uprawnień skarżącego do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop (powyższe mogło być przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym), a jedynie to, czy decyzja KGP z dnia [...] października 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję KWP z dnia [...] maja 2024 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji KMP z dnia [...] października 2020 r., narusza prawo w sposób wyżej przestawiony. Skargę należało zatem oddalić. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 tej ustawy.