II SA/Wa 831/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak, Iwona Maciejuk, , Protokolant st. sek. sądowy Izabela Kaliszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2016 r. sprawy ze skargi E. J. i P. J. na czynność Wójta Gminy K. wyrażoną w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie transportu dziecka do szkoły – oddala skargę – E. i P. J., powołując się na treść art. 14a pkt 3 ustawy o systemie oświaty, wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. zwrócili się do Wójta Gminy K. o zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki podczas przewozu ich małoletniemu dziecku do zerówki znajdującej się w Szkole Podstawowej im. [...] w miejscowości K.. W odpowiedzi organ w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. wskazał, iż istotnie art. 14a ustawy o systemie oświaty wprowadził zapis, na mocy którego gmina może zorganizować dzieciom bezpłatny transport i opiekę również w sytuacji, gdy droga dziecka do przedszkola nie przekracza 3 km. Jednocześnie w udzielonej odpowiedzi podano, iż z uwagi na okoliczność, że droga z domu skarżących do Szkoły Podstawowej położonej w miejscowości K. nie przekracza 3 km, dowożenie dziecka do przedszkola nie jest zadaniem obowiązkowym dla gminy. W piśmie tym nadmieniono również, że środki finansowe, którymi dysponuje Gmina wystarczają obecnie na realizację dowożenia dzieci wyłącznie w zakresie obowiązkowym. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wnioskodawcy wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, a organ pozostawił przedmiotowe wezwanie bez rozpoznania, nie udzielając na nie odpowiedzi. Następnie wnioskodawcy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na niezałatwienie wniosku dotyczącego zapewnienia bezpłatnego oraz powszechnego obowiązku dowozu ich dziecka do zerówki w roku szkolnym 2014/2015. W uzasadnieniu skargi wskazali, że organ w sposób nieprecyzyjny odniósł się do ich wniosku. Nie uzasadnił bowiem wystarczająco prawnych i technicznych przyczyn odmowy. Podnieśli, że z pisma organu nie wynika, którą drogę organ brał pod uwagę, obliczając długość drogi (poniżej 3 km) jaką przebywa dziecko z ich domu do zerówki. W ocenie skarżących, wójt wybrał drogę najkrótszą (gruntową, nieutwardzoną) i jednocześnie niebezpieczną (zapewne skrót łączący miasto T. z miejscowością K.), co z kolei powoduje, iż dowożenie ich dziecka do zerówki nie jest zadaniem obowiązkowym dla gminy. Tymczasem, w ocenie skarżących, droga ta ze względu na jej zły stan techniczny nie powinna być brana pod uwagę. Nie spełnia ona wymogów, które stwarzałyby możliwość bezpiecznego poruszania się nią zarówno pieszych, jak i pojazdów. Dlatego też, skarżący w trosce o bezpieczeństwo ich dziecka wybrali inną, najbezpieczniejszą, ich zdaniem, drogę (nieutwardzoną publiczną drogę gminną nr [...]) ze względu na gęstość zaludnienia i warunki lokalne. Wówczas długość drogi przekracza 3 km. Skarżący podnieśli, że jest to jedyna droga publiczna gminna, prowadząca do placówki oświatowej. Pozostałe drogi są drogami gruntowymi wewnętrznymi bądź skrótami. W związku z powyższym wskazali Wójtowi Gminy obowiązek wynikający z art. 14a pkt 3 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Organ ponownie wskazał, że gmina ma obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu do przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego zamieszkałym w odległościach większych niż 3 km. W innych przypadkach gmina może zorganizować dzieciom bezpłatny transport i opiekę jednak uprawnienie to ma charakter fakultatywny i jest zależne od możliwości finansowych i organizacyjnych, jakimi dysponuje gmina. Zatem, w ocenie organu, wykonanie nałożonych na gminy obowiązków musi za każdym razem uwzględniać rzeczywiste możliwości tych gmin i istniejące warunki społeczno-gospodarcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2015 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 369/15 stwierdził bezskuteczność czynności Wójta Gminy K.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd przesądził, iż mierzeniu podlegać powinna powszechnie użytkowana droga publiczna, jaką dziecko pokonuje zwyczajowo do szkoły i która umożliwia dowóz zwykłymi środkami przewozu. Za taką nie można jednak uznać chociażby drogi gruntowej nieutwardzonej, nieregularnej i rzadko uczęszczanej, czy innych skrótów prowadzonych przez tereny leśne i rolne, gdyż w określonych porach roku mogą być one niezdolne do użytku, bądź też niebezpieczne. Stwierdził też, iż organ nie sprecyzował tego, jaką drogę uczynił przedmiotem pomiarów co w konsekwencji sprawiło, iż nie ustalił stanu faktycznego w sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę organ w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. również odmówił uwzględnienia wniosku, wskazując, iż droga z domu skarżących do Szkoły Podstawowej położonej w miejscowości K. nie przekracza 3 km, a co za tym idzie dowożenie dziecka do przedszkola nie jest zadaniem obowiązkowym dla gminy. W piśmie tym nadmieniono również, że przedmiotem dokonanego pomiaru uczyniono odcinek drogi nr [...] położonej na dz. ew. [...] w obrębie K., zbliżony najbardziej do linii prostej. Droga ta ma status drogi gminnej, w większej części pokrytej asfaltem, a w pozostałej części pokrytej grubą warstwą tłucznia drogowego. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. wnioskodawcy wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, a organ pozostawił przedmiotowe wezwanie bez rozpoznania, nie udzielając na nie odpowiedzi. Następnie wnioskodawcy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na niezałatwienie wniosku dotyczącego zapewnienia bezpłatnego dowozu ich dziecka do szkoły. W jej uzasadnieniu wyjaśnili, że organ przyjął do pomiaru drogę, w ramach której należy pokonać odcinek 1000 metrowy drogi gruntowej, nie posiadającej statusu drogi gminnej, aby dostać się do drogi gminnej. Przyznali jednocześnie, iż istotnie korzystając z ww. wariantu podróży, należałoby pokonać z miejsca zamieszkania do szkoły odcinek wynoszący 2100 m. Wyjaśnili również, że istnieje możliwość skorzystania z 500-set metrowego odcinka drogi gruntowej, aby dotrzeć do drogi gminnej. Odległość pomiędzy domem a szkołą, liczona po tej drodze, wyniesie jednak już 3200 m. W konsekwencji skarżący zarzucili organowi, iż wybrał do pomiaru drogę, proponując znacznie dłuższe dojście do drogi gminnej publicznej, choć w efekcie cała długość tej drogi wyniesie 2100 m. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swoje twierdzenia, iż wariant drogi jaki przyjął do pomiaru jest optymalny. Droga na badanym odcinku jest bowiem znacznie lepszej jakości od tej, jaką wskazują skarżący. Na potwierdzenie tej okoliczności organ odesłał do znajdującego się w aktach administracyjnych nagrania audiowizualnego obrazującego wygląd obydwu spornych dróg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Oznacza to, iż sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się podgląd, iż odmowa zapewnienia uczniom dojazdu do szkoły jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), a zatem przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 17.01.2008r. II SA/Sz 775/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Olsztynie z 15.07.2008r. II SA/Ol 149/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16.01.2008r. VIII SA/Wa 614/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżący dochowali warunków formalnych przed wniesieniem skargi, tj. złożyli w terminie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), a następnie złożyli skargę do sądu administracyjnego na powyższą czynność Wójta Gminy. Co zaś się tyczy obowiązków obciążających gminy, a związanych z dowozem dzieci i młodzieży do szkół, to dotyczą one realizacji konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z przepisem art. 70 ust. 4 Konstytucji władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia. W tym celu tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. Warunki udzielania pomocy określa ustawa. Zasadnicze kwestie związane z organizacją oświaty regulują przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) Zarówno ta ustawa w art. 5 ust. 5, jak i art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594 ze zm.) zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, szkół podstawowych i gimnazjów zaliczyły do zadań własnych gmin, zgodnie z zasadą określoną w art. 166 ust. 1 Konstytucji RP. W szczególności gminy ustalają sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz sieć szkół podstawowych i gimnazjów (art. 14a ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy). Sieć ta powinna być odpowiednio gęsta, ponieważ droga pięcioletniego dziecka do przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole lub innej formy wychowania przedszkolnego nie powinna przekraczać 3 km (art. 14a ust. 2 zdanie 2 ustawy). Konsekwencją niezrealizowania odpowiednio gęstej sieci placówek oświatowych jest obciążenie gmin obowiązkiem bezpłatnego transportu dzieci mieszkających w odległości od szkół, przekraczającej odległość określoną w ustawie, z jednoczesnym zapewnieniem im opieki, albo ewentualnie, zwrotu kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej (art. 14a ust. 3 ustawy) – (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 3/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, i ustalenia czy organ musi zapewnić dziecku skarżących bezpłatny dowóz do placówki wychowawczej, kluczowe znaczenie miało ustalenie, czy droga dziecka z domu do szkoły, jest dłuższa, czy też krótsza niż 3 km. Pamiętając zaś o tym, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem badania przez Sąd administracyjny, jej istota na obecnym etapie sprowadzała się do oceny tego, czy organ zastosował się do wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z 29 października 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 369/15. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 P.p.s.a., cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba ze przepisy prawa uległy zmianie. W uzasadnieniu wyżej powołanego wyroku Sąd przesądził, iż mierzeniu podlegać powinna powszechnie użytkowana droga publiczna, jaką dziecko pokonuje zwyczajowo do szkoły i która umożliwia dowóz zwykłymi środkami przewozu. Za taką nie można jednak uznać chociażby drogi gruntowej nieutwardzonej, nieregularnej i rzadko uczęszczanej, czy innych skrótów prowadzonych przez tereny leśne i rolne, gdyż w określonych porach roku mogą być one niezdolne do użytku, bądź też niebezpieczne. Badając obecnie działanie organu, należało więc sprawdzić, czy droga, jaką organ uczynił przedmiotem pomiaru, odpowiadała standardom określonym przez Sąd w przywoływanym wyroku. Dokonując powyższej czynności sprawdzającej tutejszy Sąd bazował na odpowiedzi organu udzielonej wnioskodawcom w dniu [...] stycznia 2016 r., jak też, na znajdującym się w aktach administracyjnych nagraniu audiowizualnym przedstawiającym zarówno drogę proponowaną przez organ, jak też drogę, która w mniemaniu skarżących winna być przedmiotem pomiaru. Ocena ww. materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie doprowadziła do konkluzji, iż organ działał w sposób poprawny i zastosował się do sposobu rozumienia prawa zaprezentowanego przez Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 369/15. Droga, którą uczynił przedmiotem pomiaru, jest bowiem powszechnie i regularnie użytkowana. Jest też szeroka tak, że mogą minąć się na niej dwa pojazdy. Wbrew też twierdzeniom skarżącym nie jest gruntowa, gdyż została utwardzona tłuczniem drogowym. Nadto droga ta stanowi najprostsze i najkrótsze połączenie pomiędzy miejscem zamieszkania dziecka, a placówką oświatową, do której dziecko uczęszcza. W związku z tym, to właśnie tę drogę należało potraktować – jak chciał Sąd w wyżej powołanym wyroku z 29 października 2015 r. - jako pokonywaną zwyczajowo przez dziecko zmierzające do szkoły Takich jak wyżej wskazanych kryteriów, nie spełnia natomiast droga, jaka w mniemaniu skarżących winna być przedmiotem pomiaru. Niezależnie już bowiem od tego, iż, jak wynika z twierdzeń zawartych w skardze, jest ona o przeszło kilometr dłuższa, to w znacznej części nie jest ona utwardzona. Stanowi piaszczysty dukt leśny (piaszczyste, głębokie koleiny). Jest także bardzo wąska i na niektórych jej odcinkach z trudem mieści się na niej jeden samochód osobowy. Bardzo niska jakość tej drogi, jak też jej wygląd wskazują, w ocenie tutejszego Sądu, iż jest ona rzadko uczęszczana, a w określonych porach roku może być nieprzejezdna. Stan tego przejazdu sprawia, iż odpowiada on opisowi drogi, która według wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z 29 października 2015 r. nie może być przedmiotem pomiaru. W efekcie, za prawidłowe należało więc uznać działanie organu polegające na tym, iż drogi proponowanej przez wnioskodawców nie uwzględnił przy ustalaniu odległości, o jakiej mowa w art. 14a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2015 r. , poz. 2156). Okolicznością nie mającą wpływu na wynik sprawy było zaś to, czy droga będąca przedmiotem pomiaru, jest drogą gminną. Takiego bowiem wymogu, aby mierzona droga miała status drogi gminnej, nie przewiduje żaden z przepisów powyższej ustawy. Wystarczającym jest to, aby mierzona droga była ogólnie dostępna, by spełniała określone kryteria co do standardu i by stanowiła najdogodniejsze połączenie pomiędzy domem a miejscem nauki dziecka. Badając omawianą materię, należy więc kierować się przesłankami o charakterze racjonalnym. Należy ustalić to, która droga faktycznie jest najdogodniejsza do pokonania. Należy więc brać pod uwagę zarówno długość drogi, jak też faktyczne możliwości jej użytkowania w różnych porach roku. O tym natomiast, czy dana droga stanowi dogodne połączenie komunikacyjne, nie stanowi zaś jej status (czy jest drogą gminną czy inną). Status administracyjny drogi, nie musi bowiem świadczyć o jej jakości, dostępności i przejezdności. Przechodząc do głównej materii niniejszej sprawy, w ocenie tutejszego Sądu, organ miał podstawy faktyczne i prawne uzasadniające nieuwzględnienie wniosku skarżących. Stosownie do art. 14a ust. 3 cytowanej ustawy, jeżeli droga dziecka pięcioletniego z domu do najbliższego publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej lub publicznej innej formy wychowania przedszkolnego przekracza 3 km, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka lub zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. W niniejszej zaś sprawie, poprawnie wskazana przez organ droga (najdogodniejsza do pokonania), łącząca miejsce zamieszkania dziecka z placówką oświatową, miała długość 2100 m. Długość powyższej drogi nie była zaś sporna. Wręcz przeciwnie, strona w treści skargi przyznała, że droga jaką organ uczynił przedmiotem pomiaru ma długość 2100 m. W świetle powyższego, skoro droga jaką należy przebyć z miejsca zamieszkania dziecka do placówki wychowawczej jest krótsza niż trzy kilometry, na organie nie ciąży ustawowy obowiązek zapewnienia dziecku bezpłatnego transportu, o jakim mowa w art. 14a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2156). W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając. iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).