II SA/Wa 955/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Adam Lipiński (spr.), , Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi K. A. na decyzję personalną Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości odprawy uchyla zaskarżoną decyzję personalną oraz poprzedzającą ją decyzję personalną z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Funkcjonariusz wnioskiem z dnia [...] listopada 2015 r. wystąpił do Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego o zwolnienie ze służby w CBA z dniem [...] grudnia 2015 r. W dniu [...] listopada 2015 r. Szef CBA wydał decyzję personalną zwalniającą K. A. ze służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym z dniem [...] grudnia 2015 r. W związku z tym zwolnieniem, Szef CBA decyzją personalną z dnia [...] lutego 2016 r. przyznał funkcjonariuszowi odprawę w wysokości 600% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, pomniejszoną o wysokość odprawy otrzymywanej z tytułu zwolnienia z dniem [...] kwietnia 2014 r. ze służby w Policji – tj. o kwotę 61.983 zł. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1411). W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż kwotę odprawy należnej funkcjonariuszowi z tytułu pełnienia służby w CBA należało pomniejszyć o kwotę odprawy otrzymanej przez niego w 2011 r. z tytułu zwolnienia ze służby w Policji, ponieważ świadczenie pieniężne, jakim niewątpliwie jest odprawa (wypłacana w związku ze zwolnieniem ze służby) ma charakter jednorazowy. K. A. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie spawy, po rozpatrzeniu którego, Szef CBA na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 Kpa., decyzją personalną z dnia [...] kwietnia 2016 r., utrzymał w mocy swoją decyzję poprzedzającą. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy o CBA oraz wskazał, iż na dzień zwolnienia ze służby odwołujący się funkcjonariusz posiadał staż służby w CBA wynoszący: 1 rok, 7 miesięcy i 10 dni. W dniu 23 listopada 2015 r., a więc w dniu złożenia wniosku o zwolnienie ze służby w CBA, Szef CBA wydał decyzję personalnej w sprawie skrócenia trzyletniego okresy służby przygotowawczej i mianowania K. A. funkcjonariuszem w służbie stałej z dniem [...] grudnia 2015 r. W skutek powyższego, strona nabyła prawo do uzyskania odprawy w wyższej wysokości - 600% uposażenia, stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 ustawy o CBA. Organ ustalił także, że K. A. w okresie od dnia [...] października 1986 r. do dnia [...] kwietnia 2014 r. był funkcjonariuszem Policji i w związku ze zwolnieniem ze tej służby w Policji wypłacono mu odprawę w wysokości 61.983 zł. Z tego względu kwotę odprawy należnej stronie z tytułu pełnienia służby w CBA należało pomniejszyć o kwotę odprawy otrzymanej w 2014 r. z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. Organ argumentował, iż z wykładni funkcjonalnej art. 96 ust. 1 ustawy o CBA wynika, że odprawa z tytułu zwolnienia ze służby ma charakter jednorazowy. Zatem w sytuacji gdy już raz wypłacono odprawę w związku ze zwolnieniem z formacji zmilitaryzowanej, to w przypadku ponownego podjęcia służby i kolejnego zwolnienia, należy wypłacić wyłącznie świadczenie wyrównawcze. Stąd również funkcjonariusze CBA nie mają prawa do kilku tego typu świadczeń, a jedynie uprawnienie do odpowiedniego wyrównania otrzymanej odprawy i dlatego wniosek o ponowne rozpatrzenie spawy nie jest zasadny. Nie ma znaczenia, czy i jakie różnice występują w pragmatykach regulujących ustalenie prawa do odprawy w Biurze Ochrony Rządu, Policji i w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Istotnym natomiast jest to, czy w tych formacjach przewidziano odprawę, rozumianą szeroko, jako świadczenie pieniężne wypłacane funkcjonariuszowi w związku ze zwolnieniem ze służby. Na poparcie powyższej argumentacji organ przywołał wyroki NSA z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 931/08, z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 224/13 oraz z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 451/09, z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt I OSK 569/10. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. A. wyżej opisanej decyzji zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną interpretację art. 96 ust. 1 w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, polegającą na błędnym przyjęciu, że przedmiotowy przepis stanowi podstawę do pomniejszenia przyznanej odprawy z tytułu zwolnienia ze służby w CBA o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. 2) naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 Kpa., poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej; art. 6 Kpa, poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej i poprzez zastosowanie analogii; art. 138 § 1 pkt 1. w zw. z art. 127 § 3 Kpa., poprzez utrzymanie w mocy decyzji personalnej z dnia [...] lutego 2016 r. w sytuacji, gdy nie było do tego przesłanek; art. 7 Kpa., poprzez nieprawidłowe ustalenie okoliczności sprawy, a tym samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegające na błędnym przyjęciu, iż zachodzą podstawy do pomniejszenia wysokości odprawy przyznanej w związku ze zwolnieniem ze służby w CBA o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. W konkluzji skargi, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności decyzji personalnej z dnia [...] lutego 2016 r. w części "pomniejszenia odprawy o wysokość odprawy otrzymanej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2014 r., tj. o kwotę 61.983, 00 zł brutto (słownie: sześćdziesiąt jeden tysięcy dziewięćset osiemdziesiąt trzy złote)", a w razie nie uwzględnienia tego wniosku, uchylenie decyzji w tej części. Na wypadek nie uwzględnienia powyższych żądań, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. w całości, a w razie nie uwzględnienia tego wniosku, o uchylenie w całości tej decyzji oraz o zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej prawo skarżącego do odprawy w wysokości 600 % uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym w CBA. W odpowiedzi na skargę Szef CBA wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże nie z przyczyn w niej podniesionych. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 97 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Przepis ten ustala, że wysokość odprawy dla funkcjonariusza w służbie stałej równa się wysokości sześciomiesięcznego uposażenia, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym albo w ostatnim dniu pozostawania w dyspozycji Szefa CBA. Odprawa ulega zwiększeniu o 20% uposażenia za każdy dalszy pełny rok wysługi ponad 5 lat nieprzerwanej służby, aż do wysokości ośmiomiesięcznego uposażenia. Nieprzerwane pełnienie służby w rozumieniu art. 97 ust. 1 ustawy o CBA oznacza pełnienie służby tylko w tej służbie mundurowej. Do tego okresu nie wlicza się okresu pełnienia służby w innych formacjach zmilitaryzowanych. Takie stanowisko wynika z wykładni językowej i systemowej art. 97 ust. 1 ustawy o CBA. Przepis ten wyraźnie odnosi się tylko do służby w Centralnym Biurze Antykorupcyjnym i nie wiąże w żaden sposób okresu uprawniającego do wyższej odprawy ze służbą w innych formacjach zmilitaryzowanych. Konstrukcja tego przepisu nie zawiera rozwiązania znanego z art. 115 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) i art. 119 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675 ze zm.), w których określono, że do okresu uprawniającego do nabycia odprawy w związku ze zwolnieniem ze służby wlicza się także okres służby w innych formacjach zmilitaryzowanych, a zatem należy przyjąć, że do okresu uprawniającego do wypłaty wyższej niż sześciomiesięczne uposażenie na ostatnio zajmowanym stanowisku należy wliczyć tylko okres służby w CBA. Powyższe odrębności, jak też odmienne uregulowanie nabycia prawa do odprawy z tytuły rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem CBA na podstawie określonej podstawy prawnej (art. 96 ust. 2 ustawy o CBA), nie czynią przedmiotowego świadczenia (przyznawanego funkcjonariuszom CBA) wyjątkowym, w tym znaczeniu, że traci ono walor świadczenia jednorazowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela dotychczasowy dorobek orzeczniczy, który ukształtował pogląd, iż odprawa przysługująca z tytułu zwolnienia ze służby – tak samo jak i emerytura – ma charakter jednorazowy. Regulacje te mają zapobiec kilkukrotnemu wypłacaniu tego świadczenia. Należna jest tylko odprawa jednorazowa. W sytuacji, gdy już raz wypłacono dane świadczenie w związku ze zwolnieniem ze służby, w przypadku ponownego zwolnienia, wypłaca się tylko świadczenie wyrównawcze za czas ponownego pełnienia służby (porównaj wyroki NSA: z dnia 27 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 93/8; z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 451/09; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 66/09, z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt I OSK 569/10, z dnia z dnia 5 października 2010 r. sygn. akt I OSK 540/10; z dnia 2 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 870/10; z dnia 1 czerwca 2005 r. sygn. akt OSK 1714/04: z dnia 11 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 757/09: z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 224/13.) Nie powielając zatem trafnej argumentacji Szefa CBA, przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę, należy potwierdzić, co do zasady, iż dokonanie potrącenia odprawy przysługującej w związku z rozwiązaniem z funkcjonariuszem CBA stosunku służbowego o wysokość odprawy już wcześniej wypłaconej temu funkcjonariuszowi, w związku w wcześniejszym rozwiązaniem stosunku służbowego w Policji, jest zasadne na gruncie obowiązujących przepisów prawa i posiada oparcie w przyjętych przez ustawodawcę rozwiązaniach systemowych służb mundurowych. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł wadliwość w sformułowaniu sentencji decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. rozstrzygającej o odprawie. Obowiązek lub uprawnienie powinny być wyrażone w decyzji precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (wyrok NSA z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 889/16). Rozstrzygnięcie musi być formułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (patrz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 12. Wydanie, str. 432). Decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu (patrz A. Wróbel, Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). Treść rozstrzygnięcia jest zawsze związana z przedmiotem postępowania i stanowi swoistą odpowiedź organu administracyjnego na postawione w podaniu żądanie strony. Zawiera ono uprawnienie lub obowiązek, wyrażany najczęściej w postaci formuły: przyznaję, ustalam, określam, zezwalam, wymierzam, udzielam itp. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi zatem "rdzeń decyzji w postępowaniu administracyjnym" (W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne..., s. 102), musi być zatem sformułowane "ze szczególną dbałością o jasność i precyzję wypowiedzi" (W. Dawidowicz, tamże, s. 103). Jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 27 czerwca 1996 r. sygn. akt SA/Gd 1537/95 "W pojęciu rozstrzygnięcia mieści się to, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji, w przeciwnym wypadku prowadzi to do uchylenia decyzji, bowiem decyzja w zasadzie może być niewykonalna" (patrz Cz. Martycz, Komentarz do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). Zawarcie w tej decyzji sformułowania: "przyznać odprawę w wysokości 600% uposażenia należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, pomniejszoną o wysokość odprawy otrzymywanej z tytułu zwolnienia z dniem [...] kwietnia 2014 r. ze służby w Policji – tj. o kwotę 61.983 zł. brutto.", z pominięciem wyliczenia w wysokości kwoty odprawy należnej z tytułu zwolnienia ze służby w CBA - czyni tę decyzję nieprawidłową. Oczywistym jest, iż zgodnie z przedstawionymi wyżej przepisami, w celu dokonania obliczenia świadczenia, organ zobowiązany jest dokonać potrącenia od kwoty odprawy przysługującej z tytułu zwolnienia ze służby w CBA, kwotę odprawy przysługującej z tytułu zwolnienia ze służby w Policji. Wynik takiego potracenia, jeżeli będzie wartością dodatnią, będzie stanowił świadczenie wyrównawcze z tytułu rozliczenia odprawy. Zatem aby takiego potrącenia dokonać należy obie odprawy określić kwotowo. Potracenia należności można dokonać jedynie w ramach określonych liczbowo środkach pieniężnych. Nie jest matematyczne możliwe odjęcie od wartości wyrażonej w "%" wartości wyrażonej w "zł.". Potracenia można dokonać jedynie gdy obie wartości zostaną przedstawione w tych samych mianach. W niniejszej sprawie organ ani w sentencji decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., ani w jej uzasadnieniu, nie dokonał przyznania kwotowego wysokości odprawy należnej funkcjonariuszowi z tytułu zwolnienia ze służby w CBA, czyli nie określił świadczenia w określonej pieniężnie wysokości. Oznacza to, iż tak sformułowana sentencji decyzji (uzasadnienie tej decyzji oraz decyzji zaskarżonej wady tej także nie koryguje) jest niezrozumiała i trudna do wykonania, a oceniana przez pryzmat postępowania egzekucyjnego w administracji, byłaby niemożliwa do wykonania w trybie egzekucji należności pieniężnych. Rozpoznając przedmiotową sprawę ponownie, organ będzie obowiązany wziąć pod rozwagę powyższe wytyczne Sądu. Przedmiotowa decyzja obarczona jest istotną wadą, naruszającą art. 107 § 1 Kpa. Ponieważ zaskarżona decyzja utrzymuje w mocy wadliwą prawnie decyzję poprzedzającą z dnia [...] lutego 2016 r. to narusza także art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. Dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.