II SA/Wa 996/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Adam Lipiński Protokolant – starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2015 r. sprawy ze skargi R. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a oraz art. 156 i art. 157 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o umorzeniu postępowania dotyczącego wypłaty R. L. równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny Policji wskazał, iż R. L. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 16 czerwca 1989 r. w związku z nabyciem uprawnień emerytalnych. Jako emeryt do 2005 r. otrzymywał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu, na podstawie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...]. Z dniem 1 stycznia 2006 r. weszły w życie przepisy nowelizujące, które pozbawiły uprawnień do równoważnika osoby pobierające świadczenia z policyjnego zaopatrzenia emerytalnego. Komendant Powiatowy Policji w [...] rozpoznając liczne wystąpienia R. L. w przedmiocie wypłacenia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] orzekł o odmowie naliczenia i wypłaty przedmiotowego świadczenia za lata 2006-2011. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. R. L. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o naliczenie i wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za 2012 rok. Komendant Powiatowy Policji w [...] w dniu [...] stycznia 2012 r. wydał decyzję nr [...], w której orzekł o odmowie wypłaty przedmiotowego świadczenia za 2012 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] rozparzył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia i decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Ponadto decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...] cofnął stronie uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu z dniem 1 stycznia 2006 r. W wyniku kolejnych podań wnoszonych przez R. L. o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012, Komendant Powiatowy Policji w [...], umarzając postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 k.p.a., wydał następujące decyzje: 1) nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.; 2) nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.; 3) nr [...] z dnia [...] października 2012 r.; 4) nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r.; 5) nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.; 6) nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Na dzień rozstrzygania niniejszej sprawy w toku były cztery postępowania sądowe dotyczące powyższych kwestii: sygn. akt. II SA/Wa 1977/13, II SA/Wa 57/14, akt II SA/Wa 70/14, sygn. akt II SA/Wa 335/14. W dniu [...] października 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji we [...] wydał decyzję z dnia [...] października 2012 r. nr [...] orzekającą o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Przedmiotową decyzję zainteresowany zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który postanowieniem z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 23/13 odrzucił skargę z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2014 r. R. L. wystąpił do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]. W dniu [...] marca 2014 r. Komendant Główny Policji wydał postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. R. L. wystąpił do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpatrzenie sprawy, albowiem nie zgodził się z zapadłym w niej rozstrzygnięciem. Komendant Główny Policji, po ponownym rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W motywach rozstrzygnięcia podniósł, iż w świetle art. 61 a k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] nr [...] nie mogło być wszczęte, bowiem wniosek strony dotyczył kwestii, które już były przedmiotem rozpatrzenia przez organy Policji oraz stały się przedmiotem rozpatrywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Organ podkreślił, iż w art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie. Zatem powołany przepis stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m. in. w sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie jednostki dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej. Biorąc powyższe pod uwagę Komendant Główny Policji stwierdził, iż w niniejszej sprawie zasadne stało się wydanie postanowienia z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania zainicjowanego wnioskiem strony, dotyczącym zagadnienia, które było już przedmiotem rozpatrzenia. R. L., nie dostrzegając przeszkód prawnych we wszczęciu postępowania nadzorczego na wniosek z dnia [...] stycznia 2014 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana wg. podanych kryteriów podlegała uwzględnieniu albowiem odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zainicjowanej wnioskami skarżącego z dnia z dnia [...] stycznia 2014 r. nastąpiła z naruszeniem art. 61a k.p.a. Przepis art. 61a k.p.a. został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Przepis powyższy wprowadził dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: wniesienie żądania przez osobę niebędacą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tezie wyroku z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1771/12 (publik. Lex nr 1321646) zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też - odwrotnie - dowodziłoby braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odnosząc się do stosowania art. 61a § 1 k.p.a. w wyroku z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 491/14 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wyraził pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela. W uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Sąd podkreślił, że mimo, iż sformułowanie "inna uzasadniona przyczyna" odmowy wszczęcia postępowania może wywoływać trudności interpretacyjne, jednakże wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi w nim o przyczyny natury formalnej. Za "inną uzasadnioną przyczynę" odmowy wszczęcia postępowania w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. uznano bowiem przykładowo sytuacje, gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy indywidualnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny i skargę oddalił, czy też gdy żądanie wszczęcia postępowania nie dotyczy sprawy administracyjnej czy leżącej we właściwości organów administracji publicznej (tezy 1 i 4 komentarza aktualizowanego do art. 61a k.p.a. A. Wróbel, Lex Omega oraz powołane tam orzecznictwo). Jak wskazał NSA w postanowieniu z dnia 22 lipca 2014 r. w sprawie I OSK 1635/14, uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego może być oczywisty brak podstaw prawnych do wydania decyzji załatwiającej wniesione żądanie (orzeczenie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy także mieć na uwadze, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, uregulowanym w rozdziale 13 k.p.a. zatytułowanym "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji". Postępowanie to może zostać wszczęte na wniosek bądź z urzędu i jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnym, których przyczyną powstania może być nie tylko naruszenie przepisów samego prawa materialnego, lecz również naruszenie szczególnie istotnych przepisów proceduralnych. Podkreślenia wymaga, że organ administracji publicznej orzekający w powyższym trybie nadzwyczajnym posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu tym organ ogranicza się wyłącznie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2014 r. zmierzał do objęcia kontrolą nadzorczą decyzji ostatecznej, która nie została poddana kontroli sądowej, czy też administracyjnej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Wprawdzie od decyzji Komendanta Wojewódzkiego we [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu lecz ten prawomocnym postanowieniem z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 23/13 skargę odrzucił. Zatem w sprawie nie doszło do kontroli sądowej i potwierdzenia legalności kwestionowanej decyzji. Rozstrzygnięcie sądu w postaci odrzucenia skargi nie korzysta z przymiotu res iudicata i nie istnieje powód, który uniemożliwiałby stronie wniesienie skargi powtórnie – patrz postanowienie NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 208/11 (publik. LEX nr 786107). Take twierdzenie organu, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] nr [...] nie mogło być wszczęte z uwagi na to, że wniosek strony dotyczył kwestii, które już były przedmiotem rozpatrzenia przez organy Policji oraz stały się przedmiotem rozpatrywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie ma oparcia w materiale dowodowym. Otóż w powołanych przez organ sprawach o sygn. akt. II SA/Wa 1977/13, II SA/Wa 57/14, II SA/Wa 70/14, II SA/Wa 335/14 przedmiotem kontroli sądowej (zakończonej wyrokami) nie była decyzja nadzorcza, której przedmiotem oceny prawej byłaby decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] nr [...]. W sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1977/13 skargę wniesiono na decyzję Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] , utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012. W sprawie o sygn. akt II SA/Wa 57/14 Sąd skontrolował decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [..] listopada 2013 r. nr [...] utrzymującą w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] , którą odmówił skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006- 2012. W sprawie o sygn. akt II SA/Wa 70/14 kontrolą sądową objęta została decyzja Komendanta Główny Policji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] wydana po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] umarzającej postępowanie w przedmiocie wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2012. W sprawie o sygn. akt II SA/Wa 335/14 Sąd kontrolował decyzję Komendanta Głównego Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] , którą odmówiono R. L. stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012. Biorąc pod uwagę, iż przedmiotem kontroli nadzorczej organu administracji publicznej jest konkretna decyzja pozostająca w obrocie prawnym, to powołanie się przez organ na liczne postępowania administracyjne i sądowe prowadzone w przedmiocie wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2012, które jednak nie dotyczyły właśnie tej decyzji, nie daje podstaw do odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest dla wstępnego etapu formalnej oceny wniosku, nie zaś rozstrzygania o jego zasadności na tle innych podobnych spraw. Dostrzeżenie oczywistego naruszenia przez organ art. 61a k.p.a. czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uwzględnienia skargi, poprzez uchylenie zaskarżonych aktów stała się konieczność zamieszczenia w wyroku stwierdzenia o niemożności ich wykonania do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).