II SAB/Wa 101/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie: Przewodniczący: Sędzia Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. W. na bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie doręczenia decyzji Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu wpis sądowy w kwocie 100 (sto) zł. L.W., reprezentowany przez adwokata, przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił bezczynność Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie doręczenia decyzji Dyrektora Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. Skarżący wniósł o zobowiązanie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (zwanego dalej Prezesem IPN) do niezwłocznego wyznaczenia Dyrektorowi Oddziału Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w [...] (zwanego dalej Dyrektorem Oddziału IPN) terminu na doręczenie adwokatowi R. N. ww. decyzji oraz zobowiązanie Prezesa IPN do stwierdzenia, że niedoręczenie tejże decyzji stanowiło rażące naruszenie prawa. Nadto, skarżący wystąpił o wymierzenie Prezesowi IPN grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku 2011, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w komunikacie z dnia 9 lutego 2012 r., to jest w kwocie 33. 995, 20 zł. W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego szczegółowo przedstawił przebieg postępowania administracyjnego począwszy od momentu jego wszczęcia wnioskiem skarżącego z dnia [...] marca 2007 r. złożonym w oparciu o przepis art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. Nr 155, poz. 1016), w którym to wniosku skarżący wystąpił do Dyrektora Oddziału IPN o udostępnienie do wglądu dotyczących go dokumentów. Jednocześnie pełnomocnik podkreślił, że skarżący początkowo był reprezentowany przez pełnomocnika P. A., a następnie ustanowił w sprawie drugiego pełnomocnika w osobie, wnoszącego niniejszą skargę, adwokata R. N.. Natomiast organ I instancji mając wiedzę o tym fakcie doręczył decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. tylko i wyłącznie pierwszemu z ustanowionych w sprawie pełnomocników, tzn. P. A. Co więcej, jak zaznaczył dalej pełnomocnik, mimo wystosowania do Dyrektora Oddziału IPN dwóch wniosków o doręczenie wskazanej decyzji drugiemu pełnomocnikowi oraz wniesienia zażalenia na bezczynność tego organu do Prezesa IPN, decyzja nie została drugiemu z pełnomocników doręczona, a postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Prezes IPN uznał zażalenie za nieuzasadnione stwierdzając, że decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. została prawidłowo doręczona i weszła do obrotu prawnego. Pełnomocnik wskazał, że takie stanowisko organu jest sprzeczne z treścią przepisu art. 40 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. Przepis ten stanowił bowiem, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi, przy czym, jak wywiódł pełnomocnik, skoro ustawodawca nie wprowadził jednocześnie zasady, iż w przypadku wielości pełnomocników doręczenia dokonuje się tylko jednemu, wybranemu przez organ, pełnomocnikowi, to decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. winna być doręczona każdemu z pełnomocników. W odpowiedzi na skargę, Prezes IPN wniósł o oddalenie zarówno skargi, jak i złożonego wniosku o wymierzenie grzywny. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe, organ podniósł, iż wydane w dniu [...] stycznia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 37 k.p.a., postanowienie stanowi jedynie warunek wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność organu stosownie do treści art. 52 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tą dodatkową uwagą, że strona może wnieść skargę na bezczynność organu bez względu na to, czy stanowisko organu wyższego stopnia, sformułowane na podstawie art. 37 k.p.a. jest dla niej korzystne, czy też niekorzystne. W tym zakresie Prezes IPN zwrócił uwagę, że postawiony przez skarżącego zarzut bezczynności jest bezzasadny, ponieważ po wniesionym przez skarżącego zażaleniu na niezałatwienie przez Dyrektora Oddziału IPN sprawy w terminie organ wyższego stopnia wydał postanowienie w tym przedmiocie (postanowienie z dnia [...] stycznia nr [...]) już po upływie 13 dni od dnia wpływu zażalenia do organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta – według § 2 powołanego przepisu – sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 1 – 4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270), zwana dalej ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1/ decyzje administracyjne; 2/ postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4/ inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a/ pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Nadto, wolą ustawodawcy, wyrażoną w pkt 8 tego przepisu, sąd administracyjny jest właściwy w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, ale tylko w wyżej wymienionych, ściśle określonych przypadkach. Oznacza to, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy wniesiona skarga dotyczy jednego z przedmiotów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, a tym samym, czy sprawa należy do właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a skarga jest dopuszczalna. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 ppsa, sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Oceniając skargę pod tym kątem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niedopuszczalna. I tak, jak wynika z treści skargi, skarżący zarzuca Prezesowi IPN bezczynność w zakresie wyznaczenia Dyrektorowi Oddziału IPN terminu do doręczenia pełnomocnikowi skarżącego – adwokatowi R. N.– decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2011 r. oznaczonej nr [...]. Skarżący domaga się zatem, aby Sąd zobowiązał Prezesa IPN do wydania stosownego postanowienia o określonej, pozytywnej (zgodnej z żądaniem skarżącego) treści, w oparciu o przepis art. 37 § 2 k.p.a. W istocie zatem skarżący żąda, aby Prezes IPN został zobowiązany przez sąd administracyjny do wydania postanowienia uznającego zażalenie strony na niedoręczenie decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. przez Dyrektora Oddziału IPN za uzasadnione. Uzasadniając z kolei, tak sformułowane żądanie skarżący jednocześnie kwestionuje prawidłowość wydanego już w tym przedmiocie niekorzystnego dla siebie postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...]. Należy wyjaśnić, że zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. jest zażaleniem odrębnym od przewidzianego w art. 141-144 k.p.a. Nie jest ono wnoszone jako środek zaskarżenia postanowienia, lecz albo służy kwestionowaniu przekroczenia ustawowego maksymalnego terminu załatwienia sprawy, albo też stanowi zaskarżenie wykonania postanowienia organu o wyznaczeniu drugiego terminu załatwienia sprawy, co wynika z treści art. 36 § 1 k.p.a. Także i zakres czynności organu, do którego wnosi się zażalenie jest ściśle określony, a rozpoznanie tego rodzaju zażalenia nie następuje jednak ani w formie decyzji administracyjnej, ani w formie postanowienia, na które przysługiwałoby zażalenie, ale w drodze czynności nadzorczej, która – gdyby nawet została ujęta w formę postanowienia - nie mogłaby być zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ponieważ art. 3 § 2 ppsa nie wymienia tego rodzaju przedmiotów zaskarżenia (por. J. Borkowski w: B. Adamiak/J. Borkowski, KPA. Komentarz, 8. wyd. Warszawa 2006, str. 284-285). Prawidłowe jest zatem stanowisko Prezesa IPN, zgodnie z którym złożenie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jest wyłącznie warunkiem formalnym wniesienia przez osobę zainteresowaną skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu (art. 52 ppsa) i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko to jest zresztą oparte na ugruntowanym w orzecznictwie administracyjnym poglądzie, iż czynność nadzorcza organu wyższego stopnia dokonana w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ma charakter wpadkowy (incydentalny) i powinna mieć formę postanowienia. Postanowienie to jest zaliczane do grupy postanowień wydawanych w toku postępowania administracyjnego dotyczącego poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzyga ono o istocie sprawy. Nie jest to również postanowienie kończące postępowanie, nie przysługuje też na nie prawo wniesienia zażalenia (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 306/05; postanowienie NSA z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 469/09; postanowienie NSA z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 872/12 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl ). Natomiast zupełnie odrębną kwestią jest kwestia ochrony sądowoadministracyjnej strony postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy strona ta twierdzi, że organ nie doręcza jej (lub jej pełnomocnikowi) wydanej już decyzji administracyjnej. W takiej bowiem sytuacji stronie, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o których mowa w art. 52 § 1 ppsa, służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, co wynika z unormowań zarówno art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, jak i art. 149 § 1 zd. 1 ppsa. Należy przy tym dodatkowo wyjaśnić, że z przepisów tych jednoznacznie wynika, że strona formułując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania winna jej przedmiotem uczynić bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Ustawodawca bowiem w sposób konsekwentny wiąże z tak określonym przedmiotem skargi na bezczynność i przewlekłość organu nie tylko sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd (art. 149 ppsa), ale przede wszystkim samą dopuszczalność skargi. Toteż, o ile przedmiotem tego rodzaju skarg nie może być okoliczność niedoręczenia wydanej decyzji (niedokonania czynności materialno – technicznej), to ich przedmiotem może natomiast być nierozpoznanie wniosku wszczynającego postępowanie (por. także postanowienia NSA: z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 418/11 i II OSK 419/11 oraz wcześniejsze: z dnia 24 października 2006 r., sygn. II GSK 283/06 – wszystkie CBOSA, a także wyrok NSA z 8 maja 1996 r. sygn. III SAB 38/05, opubl. M.Pod. 1997, 11/344). W konsekwencji oznacza to, że odrzucenie skargi w niniejszej sprawie nie pozbawia skarżącego prawa do sądu w zakresie ochrony przed bezczynnością lub przewlekłością organu I instancji w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia [...] marca 2007 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie wpisu, w pkt 2 sentencji, orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tejże ustawy.