II SAB/Wa 106/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na bezczynność Ministra Zdrowia w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Ministra Zdrowia do rozpoznania wniosku skarżącej M. M. z dnia [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącej M. M. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. M. M. w piśmie z [...] stycznia 2022 r. zwróciła się do Ministra Zdrowia o udostępnienie informacji publicznej na temat liczby zgonów i liczby hospitalizacji osób w każdym tygodniu 2021 r., z podziałem na liczbę zgonów (hospitalizacji) osób, którym nie podano żadnej szczepionki przeciwko COVID-19, którym podano szczepionkę w określonych we wniosku czasie przed śmiercią (hospitalizacją), z podziałem na dziewięć grup wiekowych. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu administracji w dniu 10 stycznia 2022 r. W dniu 25 stycznia 2022 r. Minister Zdrowia, drogą elektroniczną przekazał M. M. pismo z 24 stycznia 2022 r. zawierające odpowiedź o następującej treści: "W odpowiedzi na wniosek (..) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie liczby zgonów osób zaszczepionych bez względu na przyczynę zgonu, uprzejmie informuję, że z uwagi na złożony charakter poruszanego problemu oraz konieczność przedstawienia go w sposób rzetelny i niepozostawiający wątpliwości oraz ryzyka błędnej lub fałszywej interpretacji, przedmiotowa informacja wymaga osadzenia w kontekście ogólnej sytuacji epidemiologicznej populacji. W związku z powyższym, uprzejmie informuję, że Narodowy Instytut Zdrowia Publicznego - PZH - Państwowy Instytut Badawczy, jako podmiot dysponujący właściwymi kompetencjami w tym obszarze, opracował analizę w zakresie zgonów osób zaszczepionych z uwzględnieniem kontekstu epidemiologicznego i wielochorobowości. Raport został podany do publicznej wiadomości i udostępniony na stronie Instytutu https://szczepienia.pzh.gov.pl/analiza-ryzyka-zgonu-wsrod-zaszczepionych-i-niezaszczepionych/?wesja=dla-pacjentow. Ponadto uprzejmie informuję, że dane dotyczące przebiegu pandemii Covid-19 w Polsce udostępniane są w ramach oficjalnych raportów dostępnych na stronach: • https://www.gov.pl/web/koronawirus/wykaz-zarazen-koronawirusem-sars-cov-2, https://www.gov.pl/web/szczepimysie/raport-szczepien-przeciwko-covid-19 • https://www.gov.pl/web/szczepienia-gminWpoziomwyszczepienia • https://www. gov.pl/web/rcb/raport-dobowy-covid-19 • https://www.pzh.gov.pl/serwisy-tematyczne/niepozadane-odczyny-poszczepiennecovid-19/, • a także na oficjalnych kontach Ministerstwa w mediach społecznościowych oraz w Bazie Analiz Systemowych i Wdrożeniowych https://basiw.mz.gov.pl/index.html#/visualization?id=3756". W dalszej części pisma Minister Zdrowia poinformował, że liczba zgonów z powodu COVID-19 obejmuje zgony bez chorób współistniejących oraz zgony z chorobami współistniejącymi. Analiza i wnioskowanie wyłącznie na podstawie jednego zbioru nie daje pełnego obrazu zgonów z powodu COVID-19. Z uwagi na wprowadzenie korekt przez komórki Państwowej Inspekcji Sanitarnej, mogą także występować rozbieżności z wcześniejszymi raportami publikowanymi przez Ministerstwo Zdrowia. Na zakończenie organ administracji podniósł, że dane dotyczące hospitalizacji znajdują się w rejestrach medycznych i zgodnie z art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji o ochronie zdrowia (Dz.U. z 2011 r., poz. 657 ze zm.), nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 902). W piśmie z 27 stycznia 2022 r. M. M. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Zdrowia w rozpatrzeniu jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi administracji naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej i wniosła o zobowiązanie Ministra Zdrowia do załatwienia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. M. M. w uzasadnieniu skargi poniosła m. in., że strony internetowe wskazane przez Ministra w piśmie z 24 stycznia 2022 r., nie zawierają odpowiedzi na jej pytania, a ponadto raport PZH zawiera dane nieprawdopodobne. Skarżąca dodała, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie dochował terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ administracji podał, że udostępnianie danych dotyczących zgonów nie jest obowiązkiem Ministra Zdrowia. Zgodnie z ustawą z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 443 ze zm.), podmiotem właściwym w sprawie gromadzenia i udostępniania danych o zgonach wraz z ich przyczynami jest Główny Urząd Statystyczny. Organ wskazał przy tym, że Główny Urząd Statystyczny nadzorowany jest przez Prezesa Rady Ministrów, a nie Ministra Zdrowia. Ponadto kwestia przekazywania danych z karty zgonu w celach statystycznych uregulowana jest w ustawie z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 709 ze zm.) oraz ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1947). Z powyższych względów, jak skonstatował organ, do Ministerstwa Zdrowia nie są przekazywane kopie kart zgonów, zatem organ nie dysponuje "odrębnym źródłem przedmiotowych danych". Zdaniem Ministra Zdrowia, podawanie danych dotyczących liczby zgonów osób, które wcześniej przyjęły szczepienie przeciw COVID-19, w świetle nieposiadania danych dotyczących przyczyny zgonu, jak również potwierdzonego związku ze szczepieniem, a jedynie faktu i daty zgonu, jest niewłaściwe. Informacja taka jest bowiem informacją niepełną, nierzetelną, mogącą skutkować błędnymi interpretacjami lub przekłamaniami. Minister dodał, że dane dotyczące liczby zgonów są informacją przetworzoną, a M. M. we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wykazała interesu publicznego uzasadniającego dokonanie przetworzenia. To zaś oznacza, zdaniem organu administracji, że nie miał obowiązku udostępnienia wskazanych danych. W odniesieniu do danych dotyczących hospitalizacji, Minister Zdrowia wyjaśnił, że są gromadzone w rejestrze medycznym i na podstawie art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji o ochronie zdrowia, nie podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. Minister skonkludował, że w piśmie z 24 stycznia 2022 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi w sprawie, uwzględniającej powyższe okoliczności. W związku z tym nie można mu zarzucić bezczynności w niniejszej sprawie. Odnosząc się do kwestii przekroczenia terminu określonego w u.d.i.p. stwierdził, że termin ten ma charakter instrukcyjny, co oznacza, ze jego upływ nie rodzi żadnych materialnoprawnych konsekwencji. Organ administracji dodał, że odpowiedź na wniosek została udzielona tak szybko, jak to było możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i obejmuje prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zatem prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 1932/18, LEX nr 2616330). Sprawą publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych. Według art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych. Zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Gwarantowanemu powołanym przepisem ustawy zasadniczej podmiotowemu prawu do ochrony zdrowia odpowiada, m.in. przewidziany w Konstytucji obowiązek władz publicznych zwalczania chorób epidemicznych. Jedną z metod zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych są szczepienia ochronne, mające na celu sztuczne uodpornienie przeciwko chorobie zakaźnej (art. 2 pkt 26, art. 17, art. 19 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 ze zm.). Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Z powyższego wynika, że informacja, której udostępnienia domagała się skarżąca we wniosku z [...] stycznia 2022 r., jest informacją o sprawach publicznych, a Minister Zdrowia jako organ władzy publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z § 1 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Zdrowia (Dz. U. z 2021 r. poz. 932), Minister Zdrowia kieruje działem administracji rządowej - zdrowie, który obejmuje m.in. sprawy ochrony zdrowia i zasad organizacji opieki zdrowotnej (art. 33 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, Dz. U. z 2021 r. poz. 1893 ze zm.). Te okoliczności nie były zresztą sporne między stronami postępowania. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy żądanie wniosku dotyczy informacji publicznej, a podmiot zobowiązany do udostępnienia tej informacji publicznej, w ustawowym 14 - dniowym terminie nie udostępnił informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., ze względu na ograniczenia ujęte w art. 5 tej ustawy lub w związku z niespełnieniem przez stronę warunku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (niewykazanie szczególnie uzasadnionego interesu publicznego), nie powiadomił wnioskodawcy o braku możliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest bezczynny także wówczas, gdy nie zawiadamia wnioskodawcy w drodze zwykłego pisma o tym, że nie posiada żądanej informacji publicznej. Aby można było stwierdzić, że nie zachodzi bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej - tej, której organ nie posiada – podmiot obowiązany do jej udostępnienia musi o tym fakcie – fakcie nieposiadania informacji – wyraźnie powiadomić wnioskodawcę z powołaniem argumentacji potwierdzającej to twierdzenie (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 785/21, z 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2800/21, z 27 października 2020 r. sygn. akt I OSK 2266/19, z 25 września 2020 r. sygn. akt I OSK 302/20, z 7 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2736/17, z 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 680/18 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2733/15 wywiódł, że celem skargi na bezczynność w przypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest doprowadzenie do podjęcia czynności lub aktu przez podmiot zobowiązany do działania zgodnego z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej polega na tym, że nie udostępnia żądanej informacji publicznej w przewidzianym terminie i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też – co należy podkreślić - udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Z akt sprawy przekazanych Sądowi przez Ministra Zdrowia wynika, że ani w terminie 14 dni od złożenia wniosku (tj. do 24 stycznia 2022 r.), ani w terminie 2 miesięcy od złożenia wniosku (10 marca 2022 r.), ani do dnia rozpoznania sprawy (tj. do 27 kwietnia 2022 r.) Minister Zdrowia nie udostępnił M. M. żądanej informacji publicznej, nie wydał w sprawie decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, ani nie poinformował skarżącej o tym, że nie posiada żądanej informacji. Należy przypomnieć, że Minister Zdrowia w piśmie z 24 stycznia 2022 r., wysłanym M. M. pocztą elektroniczną w dniu następnym, zawarł wprawdzie odniesienia (tzw. linki) do sześciu stron internetowych z rozszerzeniem "gov.", na których prezentowane są dane dotyczące przebiegu pandemii COVID-19 w Polsce, a także odwołał się do oficjalnych kont Ministerstwa Zdrowia w mediach społecznościowych, niemniej żadne z podanych w piśmie źródeł nie zawiera informacji na pytania zawarte przez skarżącą we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Przyznaje to zresztą sam organ w odpowiedzi na skargę, twierdząc, że dane dotyczące liczby zgonów nie mogą być udostępnione m. in. dlatego, że stanowią informację przetworzoną, a M. M. we wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie wykazała interesu publicznego uzasadniającego dokonanie przetworzenia. Jak już powiedziano, aby uwolnić się od zarzutu bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien wydać decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czego w rozpoznawanej sprawie nie uczyniono. Należy dodać, że z pisma z 24 stycznia 2022 r. nie wynika, że Minister Zdrowia nie jest w posiadaniu informacji publicznej objętej wnioskiem z [...] stycznia 2021 r. Minister zauważył wprawdzie, że kwestia przekazywania danych z karty zgonu w celach statystycznych uregulowana jest w ustawie z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 709 ze zm.) i ustawie z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947) oraz stwierdził, że nie są mu przekazywane karty zgonów, zatem nie dysponuje danymi jednostkowymi o przyczynie zgonu. Niemniej jednak kwestie dotyczące przyczyn zgonów zostały wprost pozostawione poza zakresem wniosku M. M. ("bez względu na przyczynę zgonu"). Fakt natomiast, że stosownie do treści art. 144 ust. 4 w zw. z ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 709 ze zm.), zawarte w karcie zgonu dane m.in. o przyczynie zgonu są przetwarzane, dla potrzeb statystyki publicznej, przez kierownika urzędu stanu cywilnego i przesyłane służbom statystyki publicznej, bynajmniej nie świadczy o tym, że informacje o liczbie osób zmarłych w określonym czasie nie są w posiadaniu organu. Należy dodać, że wnioskodawczyni domagając się informacji o liczbie osób hospitalizowanych wskazała we wniosku, że "przyczyny (...) hospitalizacji są bez znaczenia". Organ nie wskazał również jednoznacznie, że nie dysponuje takimi informacjami, a powołując się na art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji o ochronie zdrowia, nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia. Skoro Minister Zdrowia nie udzielił skarżącej jednoznacznej informacji o nieposiadaniu żądanej informacji publicznej oraz przyczynach takiego stanu rzeczy, a przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie dają podstaw, by taką możliwość (poosiadania tej informacji przez organ) kategorycznie wykluczyć, należało stwierdzić, że skierowanie do skarżącej pisma w dniu 25 stycznia 2022 r. nie zakończyło stanu bezczynności w rozpatrzeniu jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z tych wszystkich względów uzasadniony jest zarzut bezczynności Ministra Zdrowia w rozpoznaniu wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej. Sąd stwierdził, że bezczynność Ministra Zdrowia nie jest rażąca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ (podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej) terminu załatwienia sprawy. Zwłoka w załatwieniu sprawy musi być znaczna, pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, podyktowana złą wolą podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne, czego w niniejszej sprawie stwierdzić nie można. W ocenie Sądu, zwłoka organu w rozpoznaniu wniosku skarżącej nie jest efektem jego zaniechań, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, ale wynika z nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Ministra Zdrowia do rozpatrzenia wniosku skarżącej z [...] stycznia 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, na podstawie art. art. 149 § 1 pkt 1 powołanej ustawy. Orzeczenie zawarte w pkt 2 wyroku zostało wydane na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania (zasądzeniu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania tj. wpisu od skargi w wysokości 100 zł), Sąd orzekł w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy procesowej.