II SAB/Wa 142/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2532/21 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2532/21; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od organu na rzecz skarżącego M. W. sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł (słownie: trzy tysiące złotych); 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M. W. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z [...] marca 2017 r. M. W. (dalej: "skarżący") wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ") o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm.; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"). W piśmie procesowym z [...] marca 2019 r. skarżący m.in. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa oraz - z ostrożności procesowej - zawarł ponaglenie, mając na uwadze brzmienie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), obowiązujące przed 1 czerwca 2017 r. i od tej daty. Następnie [...] kwietnia 2019 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] marca 2017 r. Decyzją [...] maja 2019 r. nr [...] organ, w oparciu o art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił włączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 2 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1311/19, uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie to Minister zaskarżył skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA"), który wyrokiem z 6 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3244/19, oddalił skargę kasacyjną. Natomiast wyrokiem z 16 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 322/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] marca 2017 r., która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznał od Ministra na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Również od ww. orzeczenia Minister wywiódł skargę kasacyjną, którą NSA oddalił wyrokiem z 6 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3093/19. Po ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] marca 2017 r., Minister w dniu [...] maja 2021 r. wydał kolejną decyzję odmowną - o nr [...] , którą skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2532/21, tut. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Orzeczenie to uprawomocniło się wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania. Odpis wyroku ze stwierdzeniem prawomocności i uzasadnieniem, a także akta administracyjne sprawy zostały doręczone Ministrowi w dniu 22 grudnia 2021 r. (vide zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sądowych sprawy o sygn. II SA/Wa 2532/21). Pismem z [...] stycznia 2022 r. skarżący wystosował do Ministra ponaglenie. Natomiast w dniu [...] stycznia 2022 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z [...] marca 2017 r. po wyroku Sądu z 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2532/21. W skardze tej zażądał: zobowiązania Ministra do wydania w terminie miesiąca decyzji o wyłączeniu stosowania wobec skarżącego art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym; stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznania skarżącemu od Ministra sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego; zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący opisał przebieg dotychczasowych postępowań przed Ministrem, a następnie przed sądami administracyjnymi, jakie dotychczas miały miejsce po złożeniu przez niego wniosku w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Skarżący podniósł, że organ jest zobowiązany wydać już trzecią decyzję w przedmiocie jego wniosku z [...] marca 2017 r., ponieważ poprzednie dwie decyzje były obarczone wadami prawnymi, a nadto druga z kolei decyzja (z [...] maja 2021 r. nr [...]) nie spełniała wytycznych zawartych w wyrokach sądów administracyjnych. Skarżący podkreślił, iż Minister dysponuje kompletnym materiałem dowodowym oraz jasnymi wskazaniami sądów administracyjnych w zakresie podstaw do wydania decyzji, dlatego nie ma żadnego uzasadnienia, aby organ zwlekał z wydaniem rozstrzygnięcia, a tym bardziej nie istnieją żadne podstawy, by zwłoka ta przekraczała jeden miesiąc (art. 35 § 3 k.p.a.). Niewątpliwie sprawa skarżącego nie wymaga przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Postępowanie administracyjne, po zwrocie akt sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (20 grudnia 2021 r.), powinno było zakończyć się nie później niż w terminie jednego miesiąca od tego dnia, tj. do 20 stycznia 2022 r. (art. 35 § 3 k.p.a. in principio). W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] marca 2022 r.) Minister wniósł o oddalenie skargi. Według organu, skarga nie jest zasadna, ponieważ wydanie decyzji w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym musi poprzedzać wszechstronne i wnikliwe zbadanie sprawy. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wydane w sprawach ze skarg na bezczynność/przewlekłość organów administracji publicznej, jak również stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, Minister doszedł do wniosku, że wydłużenie terminu jej załatwienia jest uzasadnione. Organ bowiem potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego sprawy oraz wydania i uzasadnienia rozstrzygnięcia. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego/rentowego rodzinnego funkcjonariuszy i ich rodzin. Minister zaakcentował również, iż wpłynęła do niego znaczna ilość spraw wniesionych na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W ocenie organu, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, lecz z obiektywnie weryfikowalnymi czynnikami, które wpływają na terminy rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji. Kwestionując żądanie skarżącego w zakresie przyznania sumy pieniężnej, organ podniósł – powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych - że jest to uprawnienie dyskrecjonalne sądu, czyli możliwość, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Środek ten ma na celu zwalczenie bezczynności oraz zdyscyplinowanie organu. Ponadto ma on niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu. Dlatego to strona powinna taką stratę konkretnie wykazać; nie wystarczy powołać się ogólnie na samą okoliczność wyrządzenia szkody. Jak wynika z pisma organu z [...]maja 2022 r., decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...]Minister, na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, odmówił włączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na mocy art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Według pierwszego z ww. przepisów, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Drugi z ww. przepisów stanowi, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć należy, że rozpoznanie merytoryczne skargi było dopuszczalne z uwagi na wniesienie przez skarżącego ponaglenia, o którym mowa w przepisach art. 37 k.p.a. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ ten nie załatwił sprawy w terminach określonych w przepisach prawa. Dla oceny zachowania terminu przez organ (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedynie upływ czasu między datą wszczęcia danego etapu postępowania (tu: doręczenia odpisu prawomocnego wyroku i zwrotu akt administracyjnych) a chwilą orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Okoliczności, które spowodowały bezczynność organu mają natomiast znaczenie dla oceny sądu administracyjnego, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, przy czym - w myśl § 3 tego art. - załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza ich stosowania. Realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie bieg terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. należy liczyć od doręczenia organowi odpisu prawomocnego orzeczenia (wraz ze zwróconymi aktami administracyjnymi), co nastąpiło 22 grudnia 2021 r. Zatem rozstrzygnięcie sprawy skarżącego powinno nastąpić do 24 stycznia 2022 r. (vide art. 57 § 3 i § 4 k.p.a.), gdyż – jak zasadnie podnosi skarżący – organ, po raz trzeci z kolei rozpoznając jego wniosek z [...] marca 2017 r., zgromadził materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Tymczasem od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku tut. Sądu z 29 września 2021 r., tj. od 22 grudnia 2021 r., Minister przez kilka miesięcy nie podejmował żadnych czynności celem kolejnego rozpoznania wniosku skarżącego Dopiero po czterech miesiącach od wpływu prawomocnego orzeczenia z aktami sprawy, w dniu 22 kwietnia 2022 r. - a więc już po wniesieniu skargi do tut. Sądu - wydał odmowną decyzję o nr [...]. Jednocześnie organ nie informował skarżącego ani o przyczynach zwłoki ani o terminie załatwienia sprawy. W tej sytuacji należy stwierdzić, iż Minister naruszył art. 35 § 3, jak również art. 8, art. 12 § 1 i art. 36 k.p.a., ponieważ termin kolejnego rozpoznania wniosku skarżącego bezskutecznie upłynął 24 stycznia 2022 r. Stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Wedle art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wobec wydania przez organ decyzji po wniesieniu skargi, tut. Sąd nie mógł zobowiązać Ministra do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] marca 2017 r. w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast na mocy art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku skarżącego po wyroku z 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2532/21, o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie drugim sentencji wyroku. W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, iż naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (vide wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy ocenie charakteru bezczynności istotna też jest jej długość. Jak powyżej wskazano, Minister - na etapie rozpoznawania wniosku skarżącego już po raz trzeci - dysponował kompletnym materiałem dowodowym, a jego zadaniem była powtórna analiza tego materiału według wytycznych zawartych w prawomocnym wyroku tut. Sądu z 29 września 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 2532/21. Kolejna (trzecia) ocena zebranej dokumentacji bezsprzecznie trwała zbyt długo, przez co doszło do naruszenia przepisów o terminach załatwiania spraw. Prawie trzymiesięcznej zwłoki i opieszałego działania organu w załatwieniu sprawy przez cztery miesiące nie usprawiedliwiają braki kadrowe, konieczność wnikliwego rozpoznania sprawy czy duży wpływ spraw wniesionych w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez Ministra należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej, zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 466/19 i powołane tam orzecznictwo). Jednocześnie tut. Sąd przyznał od Ministra na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 3.000 zł, o czym orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a . Przyznanie sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy oraz wszelkiego rodzaju niedogodności, jakich strona doznała na skutek przewlekłego prowadzenia postępowania lub bezczynności organu administracji (vide wyroki NSA: z 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17; z 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1905/16; z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1216/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 532/19; z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1360/19). Ustalając wysokość sumy pieniężnej, Sąd wziął pod uwagę długi okres oczekiwania skarżącego na rozstrzygnięcie w sprawie, która niewątpliwie pozostaje w bezpośrednim związku z jego sytuacją bytową. Zatem Sąd uwzględnił długość okresu, w którym organ nie dokonywał żadnych czynności, a także przedmiot wniosku skarżącego. O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, Sąd rozstrzygnął w punkcie czwartym sentencji wyroku na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.