II SAB/Wa 256/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi L. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie skargi na nieprawidłowości w przetwarzaniu danych osobowych z dnia [...] listopada 2017 r. 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje L. S. od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych sumę pieniężną w wysokości 500 (słownie: pięćset) złotych; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz L. S. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zwana dalej "Wnioskodawcą", reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego, zarzuciła przewlekłe prowadzenie postępowania przy rozpatrywaniu jej skargi z [...] listopada 2017 r., w zakresie przetwarzania danych osobowych. W skardze, której wnioski zmodyfikowano pismem procesowym (k. 21), wniesiono o stwierdzenie, że postępowanie prowadzono przewlekle i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na rzecz Wnioskodawcy sumy pieniężnej, w myśl art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Uzasadniając skargę wskazano: - skierowana do organu skarga z [...] listopada 2017 r. dotyczyła nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych Wnioskodawcy przez [...] S.A., zwaną dalej "Spółką I", oraz przez [...] sp. z o.o., zwaną dalej "Spółką II", - [...] stycznia 2018 r. uzupełniono skargę oraz wniesiono opłatę skarbową - wobec żądania organu z 29 grudnia 2017 r., - pismem z 17 marca 2018 r. organ wezwał Wnioskodawcę do przedstawienia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej; przy piśmie załączył on bowiem dowód skierowania przelewu do realizacji, co - według organu - nie było jednoznaczne z dokonaniem przelewu, - po przedstawieniu przez Wnioskodawcę - pismem z 29 sierpnia 2018 r. - dowodu przelewu, poinformowano go o zwróceniu się przez organ do przetwarzających dane osobowe podmiotów o udzielenie wyjaśnień, - od tego czasu - w okresach mniej więcej półrocznych - informowano Wnioskodawcę o niemożności wydania decyzji na skutek braku wyjaśnień lub niedostatecznych wyjaśnień, złożonych przez Spółkę I i II, - postępowanie w sprawie należało zakończyć bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż 30 czerwca 2019 r. - przy uwzględnieniu uzupełnienia przez Wnioskodawcę materiału dowodowego, - mimo upływu terminu do dnia wniesienia skargi (datowana [...] luty 2021 r.) nie wydano decyzji w przedmiocie skargi. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono: - skarga wpłynęła do organu 30 listopada 2017 r.; dotyczyła nieprawidłowości w procesie przetwarzania danych osobowych Wnioskodawcy przez: - Spółkę I, polegające na ich przetwarzaniu bez podstawy prawnej i odmowie ich usunięcia, oraz - Spółkę II, polegające na udostępnieniu danych osobowych podmiotom trzecim bez podstawy prawnej, - pismem z 29 grudnia 2017 r. wezwano Wnioskodawcę do uiszczenia należnej opłaty skarbowej od czynności urzędowej oraz do przesłania dowodu realizacji tej czynności - w terminie 7 dni od otrzymania wezwania, - 15 stycznia 2017 r. wpłynęło do organu pismo Wnioskodawcy, do którego załączono dowód skierowania do realizacji przelewu opłaty skarbowej; nie było to równoznaczne z przelewem opłaty skarbowej; organ musiał więc ponownie wezwać Wnioskodawcę do przedstawienia dowodu uiszczenia opłaty skarbowej - pismem z 17 marca 2018 r., - 27 marca 2018 r. wpłynął do organu dowód uiszczenia opłaty skarbowej od skargi, - pismami z 29 sierpnia 2018 r. organ wezwał Spółkę I i II do udzielenia pisemnych wyjaśnień oraz poinformował Wnioskodawcę o podjętych czynnościach, - wyjaśnienia Spółki I wpłynęły do organu 17 października 2018 r., - Spółka II nie podjęła w terminie skierowanej do niej korespondencji; wobec tego zwrócono się do niej ponownie o złożenie wyjaśnień - pismem z 29 kwietnia 2019 r., - pismami z 30 kwietnia 2019 r. organ wezwał Spółkę I do złożenia dodatkowych wyjaśnień w sprawie, - Wnioskodawcę poinformowano o wskazanych czynnościach, - 16 maja 2019 r. wpłynęły do organu wyjaśnienia Spółki II, - z kolei korespondencję wysłaną do Spółki I zwrócono do organu z powodu nieodebrania jej w terminie; wobec tego - 20 września 2019 r. - skierowano ponownie wezwanie do złożenia dodatkowych wyjaśnień, a także uzupełnienia braków formalnych dotychczasowej korespondencji; poinformowano o tym Wnioskodawcę, - [...] października 2019 r. wpłynął do organu wniosek Spółki I o przesłanie pisma z 30 kwietnia 2019 r. na aktualny adres do korespondencji; w związku z tym – i wobec ponaglenia od Wnioskodawcy, które wpłynęło do organu 9 marca 2020 r. – 12 marca 2020 r. skierowano ponownie korespondencję do Spółki I; ponadto wezwano Spółkę II oraz niebędący stroną postępowania podmiot do złożenia wyjaśnień w sprawie, - 27 marca 2020 r. wpłynęły do organu wyjaśnienia Spółki I, a pismem z 2 lipca 2020 r. uzupełniła ona braki formalne wcześniej kierowanej korespondencji, - 10 kwietnia 2020 r. wpłynęło pismo od Spółki II z wnioskiem o przedłużenie terminu do złożenia wyjaśnień; organ ich jednak nie otrzymał; dlatego - pismem z 8 października 2020 r. - wezwano ją ponownie o złożenie wyjaśnień; w tym samym czasie wezwano o dodatkowe wyjaśnienia podmiot, niebędący stroną postępowania; jednocześnie poinformowano Wnioskodawcę o podjętych czynnościach, - wobec braku odpowiedzi Spółki II, 15 grudnia 2020 r. ponownie wezwano ją o wyjaśnienia; nie złożono ich do dnia wniesienia skargi na przewlekłość - wpłynęła do organu 26 lutego 2021 r., - pismami z 3 marca 2021 r. powiadomiono strony postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie, - decyzję kończącą postępowanie wydano niezwłocznie po upływie 7-dniowego terminu na realizację uprawnień, o których mowa w art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), zwanej dalej K.p.a., - mając powyższe na uwadze bezzasadna jest - w aktualnym stanie prawnym i faktycznym - skarga na bezczynność, - przedmiotem skargi na bezczynność nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie (tak:. J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Warszawa 2004 Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis s. 388); również w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, iż cyt.: "(...) z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub też nie podjął stosownej czynności (...)" (tak: wyrok NSA z 22 grudnia 1998 r. sygn. akt: III SAB 77/98), - organ w żadnym razie nie uchylał się od wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie; przeciwnie - przedsięwziął przewidziane prawem czynności, służące wnikliwemu i rzetelnemu ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy i zebraniu materiału dowodowego potrzebnego do jej rozstrzygnięcia decyzją administracyjną; przedmiotowa sprawa jest obszerna; ponadto – z powodu nieodbierania korespondencji, braków formalnych pism lub uchylania się od złożenia wyjaśnień w sprawie przez uczestników postępowania - organ musiał kierować ponowną korespondencję, w celu wyjaśnienia okoliczności sprawy; w toku postępowaniu okazało się ponadto, że aby wyjaśnić stan faktyczny w niniejszej sprawie należy skierować pisma wzywające do złożenia wyjaśnień również do podmiotu niebędącego stroną postępowania, - postępowania prowadzone przed organem są z reguły skomplikowane i czasochłonne, gdyż występują w nich co najmniej dwie strony o spornych interesach (w niniejszej sprawie trzy); decyzje organu nie mają charakteru związanego; nie jest zatem możliwe wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o stwierdzenie spełnienia bądź nie, warunku do wydania decyzji w oparciu o elementy wniosku kierowanego do organu; ocena prawidłowości procesów przetwarzania danych osobowych wymaga każdorazowo wnikliwej analizy zarówno stanu faktycznego oraz prawnego, - zasada szybkości postępowania, jakkolwiek bardzo istotna, nie może być uznana za nadrzędną, w szczególności wobec zasady prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 K.p.a.; w tym zakresie podzielono stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 28 maja 2015 r. (sygn. akt II OSK 2641/13 – dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), gdzie odnoszono się do hierarchii zasad postępowania; wskazano tam: "zasada szybkości postępowania nie może przeważać nad innymi zasadami i prawami chroniącymi podstawowe prawa jednostki w postępowaniu administracyjnym"; natomiast w wyroku z 15 lutego 2018 r. (o sygn. akt II OSK 920/17) Sąd ten zauważa: "oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 KPA) organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 KPA). Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postępowanie samych stron oraz właściwych organów", - to na organie spoczywa - statuowany w art. 77 K.p.a. - obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy; z art. 77 § 1 K.p.a. oraz wyrażonej w art. 7 tego aktu prawnego zasady prawdy obiektywnej wynika, że ciężar dowodu spoczywa na organie administracji: wydanie decyzji administracyjnej należy poprzedzić dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego; organ - będąc zobowiązany do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy – czynił to, wykorzystując przyznane mu instrumenty prawne - jak wymagają tego przepisy, - na każdym etapie postępowania informowano Wnioskodawcę o podejmowanych w sprawie działaniach, co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy, - zważając na powyższe - w okolicznościach niniejszej sprawy - nie można zarzucić organowi przewlekłości; w postępowaniu - oprócz zasady szybkości postępowania - był on związany zasadą prawdy obiektywnej; przesądzało to o obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, - wydano już w sprawie decyzję administracyjną; nastąpiło to w rozsądnym terminie, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności przedmiotowej sprawy - jej złożoność oraz postępowanie samych stron, a także spoczywający na organie obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W przedłożonych przez organ aktach sprawy znajdowała się decyzja z [...] marca 2021 r., wydana w przedmiocie skargi Wnioskodawcy (k. 169-175 akt adm.). W piśmie (k. 21) Wnioskodawca podtrzymał zarzuty skargi. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zważył, co następuje: Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, gdy sprawa mogła być załatwiona w krótszym terminie, jak również nieuzasadnione przedłużanie jej załatwiania (tak m.in. wyroki NSA o sygn. akt: II GSK 1665/16 i II OSK 1158/16 – dostępne w CBOSA). Przy ocenie przewlekłości postępowania jest istotne, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy - niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, lecz podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (wobec art. 12 K.p.a.), względnie mają charakter czynności pozornych - nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, (tak np. wyroki NSA o sygn.: II OSK 1956/12 oraz. II GSK 2038/13 – dostępne w CBOSA). Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie dokonano czynności, a w szczególności czy spowodowała to zawiniona lub nie- opieszałość organu w ich podjęciu lub dokonaniu (analogicznie w kwestii bezczynności - patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – ponaglenie, w myśl art. 37 § 1 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono temu zadość (pismo z [...] marca 2020 r.). Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a., w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w określonym w art. 35 K.p.a. terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin jej załatwienia (art. 36 K.p.a.). Samo sprostanie tej powinności nie wyłącza jednak możliwości uznania, że organ prowadzi postępowanie przewlekle. Trafnie w skardze, oraz odpowiedzi na nią, przywołano istotne w sprawie regulacje normatywne oraz opisano przebieg sprawy. Ponowne ich przytaczanie nie jest zasadne. W opisanym wcześniej stanie faktycznym - gdzie rozpoznając sprawę organ kierował szereg wystąpień do Spółek I i II oraz niebędącego stroną w sprawie podmiotu - jak trafnie wywiedziono w odpowiedzi na skargę, podejmowanych czynności nie można określić jako pozorne - nieprowadzące do rozpoznanie sprawy. Zresztą ostatecznie wydano decyzję - już po wniesieniu skargi. Nie można jednak pominąć, że – bezspornie - w pewnych okresach - jak 16 maja – 20 września 2019 r., 25 października 2019 r. – 12 marca 2020 r. - organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Nie sposób więc uznać, aby w toku postępowania działania podejmowano bez zbędnej zwłoki. Skoro równocześnie postępowanie było prowadzone z przekroczeniem zakreślonych w K.p.a. terminów, czyni to zasadnym zarzut przewlekłości danego postępowania. Nie ma na to wpływu eksponowana w odpowiedzi na skargę okoliczność, że powinnością organu było wnikliwe wyjaśnienie sprawy –Sąd tego nie kwestionuje. W toku postępowania występowały okresy, gdy czynności organu nie były stosownie skoncentrowane, co prowadziło do znacznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy – wniosek wpłynął 30 października 2017 r. zaś decyzję wydano dopiero [...] marca 2021 r., a więc po ponad 3 latach. Należy to uznać za wadliwość postępowania o charakterze kwalifikowanym - rażące naruszenie prawa. Organ dążył wprawdzie do załatwienia sprawy (co podkreślał w odpowiedzi na skargę) lecz nie podejmował we właściwych terminach skutecznych, przewidzianych prawnem środków, aby nastąpiło to w rozsądnym terminie. W takiej sytuacji zasadnym było także zasądzenie od organu na rzecz Wnioskodawcy wskazanej w sentencji orzeczenia sumy pieniężnej tytułem rekompensaty za nadmierny czas oczekiwanie na załatwienie jego sprawy. Wypada podkreślić, że przyznana kwota nie stanowi zadośćuczynienia za ewentualnie poniesione szkody. Kwestie tego rodzaju nie są rozpatrywane w trybie sądowoadministracyjnym (patrz tak samo wyrok NSA o sygn. akt III OSK 848/21 - dostępny w CBOSA). Jak przyjęto w judykaturze, samo załatwienie sprawy administracyjnej, przed wyrokowaniem sądu, nie wyłącza zasadności orzekania w przedmiocie przewlekłości postępowania - przed wydaniem decyzji czy innego aktu. Sąd odstępuje wówczas jedynie od zobowiązania organu do wydania orzeczenia w stosownym terminie. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 - 3 sentencji wyroku. W pkt 4 orzeczono o zwrocie na rzecz Wnioskodawcy kosztów postępowania - wobec treści art. 200 wskazanej ustawy, uwzględniając koszt zastępstwa procesowego. ----------------------- 9