II SAB/Wa 288/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi G. N. na bezczynność Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego w przedmiocie wydania zaświadczenia 1. zobowiązuje Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r. w zakresie objętym wnioskiem, z wyłączeniem danych ujętych w zaświadczeniu tego organu z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie. W dniu [...] stycznia 2017 r. [...] G. N. zwrócił się do Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o pełnieniu służby w szczególnych warunkach uzasadniających zwiększenie wymiaru emerytury. W dniu [...] stycznia 2017 r. strona wystąpiła do Dyrektora Kadr i Szkolenia z wnioskiem o wydanie zaświadczenia stwierdzającego wymiar należnych wykorzystanych i niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych, dodatkowych urlopów wypoczynkowych oraz urlopów aklimatyzacyjnych w okresie pełnienia przez niego służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego. Dodatkowo zażądał, aby w zaświadczeniu uwzględnić okresy wykorzystania urlopów w poszczególnych latach. W dniu [...] lutego 2017 r. do Szefa SKW został skierowany jeszcze jeden wniosek w którym G. N. zwrócił się do organu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego jego udział w działaniach poza granicami państwa w ramach misji pokojowej lub stabilizacyjnej. Organ wydał w dniu [...] marca 2017 r. dwa zaświadczenia dotyczące wniosków z dnia [...] stycznia 2017 r z dnia [...] lutego 2017 r.: zaświadczenie nr [...] oraz nr [...]. W wydanych zaświadczeniach wskazano okresy, kiedy wymieniony pełnił służbę w rejonie uznanym za strefę działań wojennych, jak również okres pełnienia służby w rejonie działań Polskiego Kontyngentu Wojskowego w składzie sił biorących udział w operacji Międzynarodowej Sił Wsparcia Bezpieczeństwa w [...], Organ w dniu [...] lutego 2017 r. skierował do wnioskodawcy zawiadomienie, iż w trybie art. 36 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sprawa dotycząca wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. nie zostanie załatwiona w ustawowym terminie. Organ wskazał, jako termin załatwienia sprawy dzień [...] marca 2017 r. Powodem opóźnienia była konieczność zebrania całości dokumentacji, w tym również skierowanie pisma z zapytaniem dotyczącym zapytań zawartych we wniosku do innych jednostek organizacyjnych Służby Kontrwywiadu Wojskowego. Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia w dniu [...] marca 2017 r. wydał zaświadczenie nr [...] będące odpowiedzią na wniosek z dnia [...] stycznia 2017 r. stwierdzające o ilości dni niewykorzystanego w poszczególnych latach służby urlopu wypoczynkowego i dodatkowego urlopu wypoczynkowego. Zaświadczenie to zawierało błąd polegający na omyłkowo podanej ilości dni niewykorzystanego urlopu za 2016 r., wobec czego w dniu [...] marca 2017 r. zostało wysłane do strony kolejne zaświadczenie nr [...] (zawierające sprostowanie) wskazujące prawidłową ilość dni urlopu w 2012 r., które jeszcze nie zostały wykorzystane. G. N. w dniu [...] lutego 2017 r. wystąpił z kolejnym pismem, w którym wezwał Szefa SKW do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niewydaniu trzech kolejnych zaświadczeń tj. zaświadczeń, o których mowa w piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. i zaświadczenia dotyczącego wykorzystanych i niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych, dodatkowych urlopów wypoczynkowych oraz urlopów aklimatyzacyjnych. Organ przesłał do strony pismo z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] wyjaśniające, iż przesłane zaświadczenia nr [...] i nr [...] wyczerpują żądanie strony zawarte w złożonym wniosku dotyczącym m.in. należnych i wykorzystanych urlopów wypoczynkowych. Organ wskazał, iż w odpowiedzi na złożone wnioski zostały również wydane zaświadczenia nr [...] oraz [...] datowane na dzień [...] marca 2017 r. Organ wyjaśnił, iż wnioski zostały rozpatrzone przez organ, a konsekwencja powyższego są wydane w niniejszej sprawie [...] zaświadczenia, w tym jedno będące sprostowaniem dotyczącym ilości dni niewykorzystanego urlopu. W dniu [...] marca 2017 r. do Szefa SKW wpłynęło kolejne pismo Skarżącego, w którym zwrócił się o sprostowanie świadectwa służby wydanego w dniu [...] marca 2017 r. W niniejszym piśmie Skarżący żądał sprostowania świadectwa służby w zakresie ilości dni niewykorzystanego urlopu. Wskazał, iż jego zdaniem organ nieprawidłowo wyliczył należny mu urlop. Organ pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] udzielił skarżącemu odpowiedzi na ww. pismo i ponownie wskazał, iż nie przysługuje mu urlop aklimatyzacyjny. O czym organ informował już podczas wcześniejszej korespondencji, ponownie wskazał, iż dokonał prawidłowego naliczenia zaległych urlopów o strony. W dniu [...] kwietnia 2017 r. skarżącego ponownie zwrócił się do Szefa SKW m.in. o wypłatę równoważnika z tytułu niewykorzystanego urlopu wskazując, że z racji pełnienia służby w polskim kontyngencie wojskowym nabył prawo do urlopu aklimatyzacyjnego w wymiarze [...] dni roboczych. W dniu [...] kwietnia 2017 r. funkcjonariusz wystosował kolejne pismo do Szefa SKW, w którym zażądał po raz koleiny wydania zaświadczenia o urlopach, jak też wniosek o wydanie świadectwa służby z Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Ponadto zażądał potraktowania tego pisma, również jako skargi na działanie funkcjonariuszy SKW. Organ w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r nr wych [...], ponowienie wyjaśnił, iż odpowiedź dotycząca przysługujących urlopów została już udzielona w wydanych zaświadczeniach, poinformowano również o stanowisku organu dotyczącym naliczania urlopów w licznej korespondencji. Wskazał, iż nie jest właściwy do wydawania świadectw służby za inny organ – Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Poinformował, iż świadectwo pełnienia służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego może wydawać wyłącznie ta instytucja, w której strona pełniła służbę. W teczce akt osobowych znajduje się wyłącznie kserokopia świadectwa służby strony z ABW. Jednocześnie organ poinformował, że skarga na działanie funkcjonariuszy zawarta w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. została skierowana do Biura Pełnomocnika Ochrony i Bezpieczeństwa Wewnętrznego jako jednostki właściwej do jej rozpatrzenia. G. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego w przedmiocie wydania zaświadczenia. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 w zw. z art 217 § 3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego objawiające się rażącym przekroczeniem terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Wniósł o zobowiązanie organu do wydania zaświadczenia zgodnego w żądaniem zawartym we wniosku oraz o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga. Wniósł ponadto o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny, na postawie art. 149 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego dotychczas nie wydał aktu administracyjnego, który zawierałby wnioskowane elementy i nie był obarczony błędem. Powyższe oznacza, że od dnia złożenia podania do dnia wniesienia skargi wniosek nie został prawidłowo rozpoznany. Organ naruszył art. 217 § 3 k.p.a., a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Bezczynność organu nie znajduje żadnego usprawiedliwienia, bowiem dysponuje on wszelkimi danymi, które mogłyby być użyteczne w prowadzonym postępowaniu. Wydział [...] prowadzi, w formie elektronicznej bieżącą ewidencję urlopów. Posiada także teczkę personalną skarżącego, w której zewidencjonowane są zaświadczenia z polskich kontyngentów wojskowych poświadczające nabycie przez niego prawa do [...] dni roboczych urlopu aklimatyzacyjnego. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, nie zaś woli, zatem ma za zadanie jedynie potwierdzić istniejący stan faktyczny bądź prawny, jednak obowiązek ten nie jest przez organ należycie rozumiany. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w niniejszym postępowaniu nie można twierdzić, iż organ dopuścił się bezczynności. Odpowiedzi na kolejne pisma i wnioski strony udzielane były na bieżąco. W przypadku braku możliwości udzielenia odpowiedzi w terminie, skarżący był informowany o terminie załatwienia sprawy jak również o przyczynach uniemożliwiających udzielenie odpowiedzi na wniosek w ustawowym terminie zgodnie z treścią art. 36 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Nie można uznać, iż bezczynnością jest udzielane przez organ odpowiedzi na wnioski, które nie satysfakcjonują strony. W dacie złożenia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, gdyż udzielił odpowiedzi na wszystkie pisma strony kierowane do Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej "P.p.s.a.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy. Zaskarżenie przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. sądy administracyjne są uprawnione do rozstrzygania skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpatrywanym przypadku przedmiotem sprawy była skarga na bezczynność w zakresie wydania zaświadczenia. W doktrynie zwraca się uwagę, że o ile samo zaświadczenie (jego treść) jako akt władzy publicznej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, nie dotyczy bowiem uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, to czynność jego wydania ma już taki charakter. Zainteresowany ma więc uprawnienie wynikające z przepisów prawa do tego, aby wobec niego została podjęta czynność z zakresu administracji publicznej, polegająca na wydaniu mu zaświadczenia. Bezczynność w podejmowaniu takiej czynności podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (por. T.Brzezicki, P. Brzozowski "Skarga na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, Casus 2011, nr 3, s.18 za M. Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego" teza 2, publ. w systemie Lex). Analogiczny pogląd, że osoba żądająca wydania zaświadczenia podlega również ochronie prawnej w razie bezczynności organu zobowiązanego do jego wydania i posiada ona prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność wyraził Andrzej Matan w swym komentarzu publikowanym w systemie Lex do art. 217 k.p.a. (teza 10) oraz do art. 219 k.p.a. (teza 12). Sąd orzekający w pełni podziela ten pogląd z uwagą, że na zasadzie analogii znajduje on w pełni zastosowanie również w przypadku skargi na przewlekłość w wydaniu zaświadczenia. Pogląd ten nie jest odosobniony, gdyż także w "Kodeksie postępowania administracyjnego – Komentarzu" autorstwa Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego, Wyd.C.H. Beck, W-wa 2011 na s.690 stwierdzono jednoznacznie, że uchybienie terminu do wydania zaświadczenia daje podstawę do stosowania środków zwalczania bezczynności lub przewlekłości postępowania organu, przy czym termin ten należy liczyć od dnia wniesienia żądania wydania zaświadczenia. W judykaturze NSA w wyroku z 4 kwietnia 2008 r. o sygn. II OSK 465/08 także przyjęto dopuszczalność skargi na bezczynność w przedmiocie wydania zaświadczenia. Pogląd ten również zasługuje na aprobatę, z tą uwagą, że w aktualnym stanie prawnym uwzględniając obecne brzmienie art. 149 § 1 P.p.s.a., dotyczy on także dopuszczalności skargi na przewlekłość. Skoro wniesienie skargi w niniejszej sprawie poprzedzone zostało, złożonym w trybie art. 37 § k.p.a., wezwaniem z dnia [...] lutego 2017 r. organu do usunięcia naruszenia prawa, to należało uznać, że skarga jako dopuszczalna mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Bez względu bowiem na kontrowersje istniejące w orzecznictwie, co do charakteru środka prawnego, którego wyczerpanie jest konieczne przed wniesieniem skargi na bezczynność w wydaniu zaświadczenia, skarżący przed wniesieniem skargi zakwestionował brak działania organu w wydaniu żądanego przez niego zaświadczenia. Zauważyć przyjdzie, że w tym zakresie brak jest jednolitego stanowiska i w orzecznictwie sądowym uznaje się: konieczność wyczerpania trybu z art. 37 § 1 k.p.a. (tak np. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Gl 86/16, postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Sz 65/14, wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 128/10, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 136/15, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), brak zastosowania trybu z art. 37 § 1 k.p.a. i konieczność wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa (tak np.: postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1074/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl), jak i pogląd, zgodnie z którym należy wyczerpać jakikolwiek tryb tj. albo tryb z art. 37 § 1 k.p.a. albo tryb wezwania z art. 52 § 3 P.p.s.a. (tak np.: postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 698/10, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1698/14, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt VII SAB/Wa 112/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając wskazane rozbieżności, w ocenie Sądu, przyjąć należy, że w przypadku bezczynności w sprawie wydania zaświadczenia skarżący powinien w jakiejkolwiek formie wyczerpać przysługujące mu środki zaskarżenia zgodnie z art. 52 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 czerwca 2017 r. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wniósł o wydanie mu zaświadczenia o wymiarze należnych, wykorzystanych i niewykorzystanych urlopów wypoczynkowych. Skarżący zauważył, iż wnosi o to, by w zaświadczeniu uwzględniono urlopy wypoczynkowe dodatkowe oraz aklimatyzacyjne należne mu w okresie od [...] listopada 2010 r. – do [...] marca 2017 r. dodatkowo skarżący wniósł o to, by w zaświadczeniu oznaczono okresy wykorzystania urlopu w poszczególnych latach, z uwzględnieniem jego rodzaju oraz roku, z którego pochodził urlop. Wniosek ten złożony został w trybie art. 217 i art. 218 k.p.a. w związku z oznaczonym na okres [...] marca 2017 r. zwolnieniem skarżącego ze służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego. Wniosek skierowany został do Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia SKW. Wezwanie to wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2017 r. Pismem, bez czytelnej oraz bez wyraźnego (czytelnego) wskazania autora pisma (podpis nieczytelny i brak czytelnej pieczęci) Biuro Kadr i Szkolenia SKW poinformowało skarżącego, że termin załatwienia jego wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. zostaje przedłużony do dnia [...] marca 2017 r., a powodem niezałatwienia sprawy w terminie jest konieczność zebrania całości dokumentacji. W dniu [...]marca 2017 r. zostało wydane z upoważnienia Szefa SKW zaświadczenie nr [...]r. dotyczące urlopów wypoczynkowych. Odnosiło się ono do ilości niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego urlopu wypoczynkowego. Następnie w dniu [...] marca 2017 r. wydane zostało zaświadczenie nr [...] dotyczące ilości niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego w latach 2013-2017. Zaświadczenie to różniło się od zaświadczenia nr [...] ilością dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego za rok 2012 (w zaświadczeniu nr [...] – [...] dni a w zaświadczeniu nr [...] – [...] dni). Z powyższego wynika, że wniosek o wydanie zaświadczenia z dnia [...] stycznia 2017 r., nie został rozpoznany w całości, a mianowicie: nie rozpoznano wniosku za okres od [...] listopada 2010 do [...] grudnia 2011 r., nie rozpoznano żądania oznaczenia wykorzystania urlopu w poszczególnych latach, z uwzględnieniem rodzaju urlopu oraz roku, z którego pochodził urlop, nie rozpoznano też żądania co do wskazania wymiaru należnych i wykorzystanych urlopów wypoczynkowych w poszczególnych latach, brak jest rozpoznania wniosku w zakresie urlopów aklimatyzacyjnych. W tej sytuacji konieczne stało się zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r. stosownie do regulacji zawartej w art. 217 – art. 219 k.p.a. Oceniając w świetle art. 149 § 1a P.p.s.a. stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, w ocenie Sądu, należało jednak uznać, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. W orzecznictwie wskazuje się, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Akcentuje się przy tym, że rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa "rażące" znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. W przedmiotowej sprawie natomiast, choć znaczenie przekroczony został termin, to jednak nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z akt sprawy wynika bowiem, że po złożeniu wniosku przez skarżącego organ podjął działania w celu jego rozpoznania, kierował też liczne pisma do wnioskodawcy, w których wyjaśniał swoje stanowisko. W opisanej sytuacji brak jest zatem podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 3 P.p.s.a. Wniosek skarżącego w tym zakresie należało oddalić. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 sentencji oparte zostało na przepisie art. 149 § 1a P.p.s.a., zaś oddalenie skargi w pozostałym zakresie nastąpiło na podstawie art. 151 P.p.s.a.