II SAB/Wa 424/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Sławomir Antoniuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. P. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego M. P. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. P. pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r. Zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. - dalej jako u.d.i.p), poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem, skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie Prezydenta W. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2. orzeczenie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny, na postawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4. zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. zwrócił się do Prezydenta W. o udostępnienie informacji publicznej, tj. "udostępnienia informacji o działaniach (wraz z datą ich podjęcia i opisem) podjętych przez Urząd w sprawie sporządzenia, wyłożenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Z. w rejonie ul. S. (W.)". Prezydent W. odpowiedział lakonicznym pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., w którym nie udostępnił wnioskowanej informacji, a jedynie podzielił się spekulacją dotyczącą przyszłości - kiedy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może zostać wyłożony. Nie jest to informacja publiczna, o którą skarżący wnioskował, lecz spekulacją, która za informację publiczną być uznana nie może. W reakcji na powyższe pismo Prezydenta skarżący ponowił swój wniosek dnia [...] maja 2016 r., w którym przedstawił szerzej podstawy prawne pierwszego wniosku, będąc przekonanym, iż skarżony Urząd jedynie mylnie zinterpretował pierwszy wniosek. Od dnia złożenia ponownego wniosku do dnia złożenia skargi, skarżący nie otrzymał wnioskowanej informacji publicznej, decyzji odmownej, ani żadnej innej korespondencji. Tym samym organ naruszył 14-dniowy termin określony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od tego, czy ponowny wniosek traktować należy jako zupełnie nowe postępowanie, czy jako rozszerzenie pierwszego wniosku, to skarżony organ pozostaje w bezczynności, gdyż 14-dniowy termin załatwienia sprawy już minął w obydwu przypadkach. Skarżący zasygnalizował, iż Rada W. uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. przystąpiła do sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Z. w rejonie ul. S. (W.). Można zatem przyjąć, iż przez 10 lat skarżony Urząd powinien wygenerować dokumenty związane z prowadzonym postępowaniem. Trudno dać wiarę, aby w trakcie konsultacji między Prezydentem [...] a GDDKiA w sprawie jednej z największych inwestycji drogowych w Polsce, nie sporządzono żadnego dokumentu. W związku z powyższym skarżący złożył ponowiony wniosek precyzując, iż wnioskował o listę podjętych działań. Zwróciłe także Urzędowi uwagę, iż ewentualne notatki służbowe sporządzone w związku z konsultacjami z GDDKiA również stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Od pierwszego wniosku o udostępnienie informacji publicznej upłynęły ponad 2 miesiące, a skarżony organ nie wydał ani decyzji odmownej w tym przedmiocie, ani nie udostępnił informacji publicznej. Urząd nie przedłużył nawet postępowania w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Zaś sprawa o udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie nie jest sprawą szczególnie skomplikowaną. Urząd dysponuje tymi informacjami, nie musi ich przetwarzać, a jedynie udostępnić. Jednakże organ w żaden sposób nie zareagował na powtórny wniosek z dnia [...] maja 2016 r., a zatem swoją postawą przejawia złą wolę i daje podstawy do stwierdzenia, iż bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik Prezydenta W. podniósł, iż na wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r., które skarżący odebrał w dniu [...] kwietnia 2016 r. W dniu [...] maja 2016 r. skarżący zwrócił się z ponownym wnioskiem w tej samej sprawie, dodatkowo prosząc o udzielenie informacji, czy ze spotkań z GDDKiA zostały sporządzone notatki służbowe. W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. organ poinformował skarżącego, że wcześniejsza odpowiedź odnosiła się do ostatnich dwóch lat. Zaś z konsultacji z GDDKiA nie zostały sporządzone żadne notatki oraz, że procedura sporządzania mpzp obszaru Z. w rejonie ul. S. prowadzona jest zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z tzw. metryki sprawy, pismo z dnia [...] maja 2016 r. zostało zarejestrowane i wysłane w tym samym dniu w systemie elektronicznym ePUAP, który jest wdrożony u skarżącego. Prawdopodobnie na skutek błędu systemu, pismo nie dotarło do skarżącego, a pracownicy organu odpowiedzialni za udzielenie odpowiedzi nie mieli informacji na ten temat. Pismo zostało ponownie wysłane do skarżącego w dniu [...] czerwca 2016 r., a tym samym skargę na bezczynność należy uznać za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 oraz pkt 9 p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego, wobec czego nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności organów administracji publicznej, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). W niniejszej sprawie przedmiotem zarzucanej Prezydentowi W. bezczynności skarżący uczynił rozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. r. o udostępnienia informacji publicznej obejmującej odpowiedź na pytanie: jakie i kiedy działania zostały podjęte przez Urząd W. w celu wyłożenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Z. w rejonie ul. S. (W.) oraz przekazanie drogą elektroniczną skanów dokumentów poświadczających odjęte przez Urząd czynności zmierzające do realizacji uchwały Rady W. z dna [...] czerwca 2006 r. nr [...] . o przystąpieniu do sporządzania planu dla ww. obszaru. Na wezwanie organu skarżący doprecyzował pismem z dnia [...] maja 2016 r., iż wnioskuje o udostępnienie informacji o działaniach podjętych przez Urząd W. w kierunku przygotowania i wyłożenia projektu planu od dnia [...] czerwca 2006 r. do dnia [...] kwietnia 2016 r. W sprawie nie budzi wątpliwości, że Prezydent W. – jako organ władzy publicznej – jest na mocy art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p. zobowiązany do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu. Rację ma również skarżący podnosząc, że informacje objęte wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2016 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., bowiem dotyczą trybu działania władzy publicznej oraz sposobu stanowienia aktów publicznoprawnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i c u.d.i.p.). Publiczny charakter żądanych przez skarżącego informacji oraz fakt, iż jego wniosek został skierowany do organu władzy publicznej, determinowały konieczność załatwienia przedmiotowego żądania w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p. Obowiązkiem organu było zatem udostępnienie skarżącemu żądanych informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Udzielenie informacji niepełnej, czy też niezgodnej z treścią żądania, należy zaś oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (tak też NSA w wyroku z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1513/14 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 18/13 – publik. LEX nr 1310652). Z treści wniosku skarżącego, doprecyzowanego pismem z dnia [...] maja 2016 r. jednoznacznie wynika, iż w kręgu jego zainteresowania pozostaje informacja o działaniach podjętych przez Urząd W. i przyczynach opóźnień w wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. obszaru, skany dokumentów obrazujących podjęte działania w okresie od 2006 r. do dnia złożenia wniosku. Jak wynika z akt sprawy, do dnia wniesienia skargi na bezczynność Prezydenta W., skarżący nie uzyskał wyczerpującej odpowiedzi na swój wniosek. Wprawdzie organ w piśmie z dnia [...] maja 2016 r. znak [...] poinformował, iż sporządzona wcześniej odpowiedź odnosiła się do podjętych działań z ostatnich 2 lat. Z odbytych w tym czasie konsultacji z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad nie zostały sporządzone notatki służbowe i z związku z tym brak jest dokumentów, które można udostępnić. Zaś procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Z. w rejonie ul. S. prowadzona jest zgodnie z ustawą z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w ciągu ostatnich 10 lat podejmowane były czynności, zgodnie z art. 17 ww. ustawy, m.in. zbieranie wniosków, uzgadnianie i opiniowanie projektu planu oraz wystąpienie o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W przedmiotowym piśmie organ zawarł także prośbę o doprecyzowanie, czy wnioskodawcę interesują dokumenty z całego okresu sporządzania projektu planu, czy wybrane zagadnienia. Jednakże, jak przyznał sam organ, na skutek błędu systemowego przedmiotowe pismo (wysłane systemem elektronicznym ePUAP) nie dotarło do adresata. Przedmiotowe pismo zostało ponownie wysłane do skarżącego w dniu [...] czerwca 2016 r., a więc już po wniesieniu skargi do Sądu i w dacie sporządzenia odpowiedzi na skargę. Oznacza to, iż skarga na bezczynność organu była zasadna w dacie jej wniesienia do Sądu, jak też nadal pozostaje aktualna. Przedmiotowe pismo organu bowiem nie realizuje wniosku skarżącego w odniesieniu do okresu 2006 – 2014, choć w piśmie precyzującym z dnia [...] maja 2016 r. wnioskodawca w sposób dostatecznie czytelny wskazał przedział czasowy i przedmiot żądania, zaś w okresie ostatnich dwóch lat od złożenia wniosku organ zajął stanowisko jedynie w przedmiocie konsultacji z GDDKiA nie wyjaśniając, czy w tym czasie nie były podejmowane wymagane prawem działania o innym charakterze. Nie sposób bowiem za udostępnienie informacji publicznej uznać stwierdzenie, iż organ podejmował działania zgodne z postanowieniami przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, bez podania konkretnych identyfikowalnych działań (daty, podjętej czynności, organu lub podmiotu, do którego określona czynność prawna (czy faktyczna) była kierowana, i.t.p.). Stwierdzić zatem należy, że wniosek skarżącego nie został załatwiony w zakresie i formie wskazanej przez wnioskodawcę, a więc zgodnie z przepisami u.d.i.p. Tym samym Prezydent W. pozostaje w bezczynności w załatwieniu tegoż wniosku. Wobec powyższego należało skargę uwzględnić i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Jednocześnie, mając na uwadze okoliczności sprawy, Sąd uznał, że bezczynność w udzieleniu informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa stanowi stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Dla kwalifikacji naruszenia prawa jako naruszenie rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, oczywiste i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide wyroki WSA: w Olsztynie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Ol 31/16 i w Łodzi z dnia 14 października 2015 r. sygn. akt II SAB/Łd 137/15; wyroki NSA: z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 652/15 i sygn. akt I OSK 2440/15, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, bowiem organ podejmował czynności zmierzającego do jego realizacji, zwłoka w terminowym załatwieniu sprawy spowodowana została m.in. błędem sytemu teleinformatycznego oraz przekonaniem organu o potrzebie uściślenia, czy zawężenia zakresu przedmiotu żądania, który odnosi się do znacznego czasokresu. W zakresie pozostałych żądań skargi Sąd oddalił skargę (art. 151 p.p.s.a.) nie znajdując okoliczności usprawiedliwiających ukaranie organu grzywną (art. 149 § 2 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.