II SAB/Wa 448/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Ewa Kwiecińska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w G. [...] z siedzibą w G. z siedzibą w G. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje A. K. od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w G. [...] z siedzibą w G. z siedzibą w G. sumę pieniężną w wysokości 200 zł (słownie: dwieście złotych), 4. zasądza od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w G. [...] z siedzibą w G. na rzecz skarżącego A. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. K. złożył [...] kwietnia 2013 r. do Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] Sp. z o.o. w [...] wniosek o udzielenie informacji publicznej następującej treści: "1. Ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów? 2. Czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w Państwa Przedsiębiorstwie, czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny? O ile jest to podmiot zewnętrzny, proszę o wskazanie: a) nazwy i adresu tego podmiotu, b) okresu na jaki zawarto obecną umowę na usługę kontroli biletów, c) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawka za kontrolę, procent od wpływów, ryczałt, itd.). Wniosek nie wymaga podawania konkretnych kwot." Ponadto wnioskodawca wyjaśnił, iż w sytuacji gdy umowy na usługę kontroli biletów zawarto z więcej niż jednym podmiotem, powyższe informacje mają dotyczyć każdego z nich. Skarżący wniósł także o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów, a w sytuacji gdy stosowanych jest kilka wzorów, wniósł o przesłanie każdego z nich. Wnioskodawca zażądał, aby informacje były aktualne na dzień doręczenia wniosku. Wniósł o przesłanie ich pocztą tradycyjną w terminie 14 dni. W dniu 11 września 2015 r. A. K. wniósł za pośrednictwem Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] Sp. z o.o. w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność PKS w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o uznanie, że: 1. PKS w [...] pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, 2. zobowiązanie strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej, 3. zakreślenie organowi 14 dniowego terminu na załatwienie sprawy, 4. uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, 6. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, 7. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że w dniu [...] kwietnia 2013 r. zwrócił się do PKS w [...] o udostępnienie informacji publicznej. Wobec braku reakcji ze strony organu, wniosek ten został ponowiony: pismami z dnia [...] października 2013 r., z dnia [...] marca 2014 r. oraz z [...] lutego 2015 r. Żadne ze wskazanych pism nie doczekało się reakcji podmiotu zobowiązanego. PKS w [...] jest w opinii skarżącego podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej – do udostępnienia informacji publicznej. Wykonuje bowiem zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego, jak również dysponuje publicznym majątkiem w postaci dopłat z budżetu państwa do biletów ulgowych. Dane o organizacji kontroli biletów, takie jak liczba kontrolerów, wzór identyfikatora upoważniającego do kontroli, dane dotyczące umów z firmami zewnętrznymi w tym zakresie stanowią, zdaniem skarżącego, informację publiczną. Brak reakcji na wniosek przez udostępnienie informacji publicznej, bądź wydanie decyzji odmownej – uzasadnia podniesiony zarzut bezczynności organu. Okres bezczynności organu (dwa i pół roku) pozwala przyjąć, że ma ona charakter rażący, co daje podstawę do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej z tego tytułu. W opisanej sytuacji nie można przyjąć, że organ dokonał błędnej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem czterokrotnie składany wniosek nie doczekał się żadnej reakcji. WSA w Warszawie postanowieniem z dnia 11 marca 2016 r., sygn. akt II SO/Wa 3/16, wymierzył Przedsiębiorstwu Komunikacji Samochodowej w [...] Sp. z o.o. w [...] grzywnę w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. A. K. wniósł – zgodnie z art. 55 § 2 P.p.s.a. – o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi z dnia 11 września 2015 r. na bezczynność Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] Sp. z o.o. w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. Jednocześnie zmodyfikował skargę w ten sposób, że w miejsce wniosków pkt 1, 2 i 3 petitum skargi wniósł o umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość. Stwierdził ponadto, że wnioski zawarte w punktach od 4 do 7 petitum skargi pozostają aktualne. W odpowiedzi na skargę Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w [...] Sp. z o.o. wniosło o: ‒ umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Spółki do załatwienia wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. ‒ uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ‒ oddalenie wniosku w przedmiocie przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, ‒ niewymierzanie Spółce grzywny ze względu na stwierdzenie bezczynności.  PKS w [...] stwierdził, że we wrześniu 2015 r. do Spółki wpłynęła skarga A. K. na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Jednocześnie Spółka przyznała, że w dniu, w którym wpłynęła skarga, odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie została udzielona. Skarżący otrzymał jednak od Spółki żądane informacje w dniu [...] stycznia 2016 r. Spółka PKS w [...] w momencie składania skargi nie była podmiotem, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego ma pozycję dominującą. Wobec powyższego Spółka jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej wyjątkowo i wyłącznie w zakresie wykonywania zadań publicznych. Pracownicy Spółki zajmujący się przedmiotową skargą nie posiadali wiedzy dotyczącej sposobu i zakresu udzielania informacji publicznej. W niniejszej sprawie powstała także wątpliwość co do tego, czy prawo do żądania przedmiotowej informacji publicznej nie jest ograniczone w związku z tajemnicą przedsiębiorstwa. Spółka uznała jednak, że udzieli żądanej informacji czego dokonała w dniu [...] stycznia 2016 r. Wobec faktu, iż Spółka udostępniła żądaną informację, a także ze względu na brak wiedzy jej pracowników oraz skomplikowany stan prawny sprawy, bezczynność PKS w [...] nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ podkreślił, że pomimo znacznego upływu czasu od momentu złożenia wniosku do udostępnienia informacji skarżący nie wskazał, że doznał z tego powodu jakiegokolwiek uszczerbku majątkowego. W związku z powyższym zasądzenie na jego rzecz kwoty pieniężnej nie znajduje podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a. Ich właściwość w powyższym zakresie dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia informacji. W przypadku zaś, gdy informacja, o jaką ubiega się strona nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W art. 7, art. 13 i art. 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), uregulowano sposób udostępnienia informacji publicznej, natomiast odmowa udostępnienia takiej informacji następuje w trybie art. 16 ust. 1 ustawy. Ustawa dopuszcza też stwierdzenie przez organ, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie zainteresowanego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. Wobec powyższego, aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, należy przede wszystkim stwierdzić, że ciążył na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek udostępnienia takiej informacji. W wyroku z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 986/14, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje swoim unormowaniem również podmioty niebędące organami władzy (jak m.in. przewoźnik działający w formie prywatnej spółki), a "jedynie" wykonujące zadania publiczne lub dysponujące majątkiem publicznym. Przy czym, na podkreślenie Sądu zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych, lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym. NSA stwierdził, że wykonywanie zadań publicznych nie musi być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego. Współcześnie występuje tendencja do powierzania zadań publicznych – zadań administracyjnych podmiotom prawa prywatnego, określana jako zjawisko tzw. "prywatyzacji" zadań publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny, podzielił stanowisko, zajęte w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt: I OSK 2917/12 i z dnia 17 lipca 2013 r., sygn. akt: I OSK 1390/13, że przewoźnik (PKS) wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a informacje dotyczące kontroli biletów – co do zasady – są informacją publiczną. Sąd wskazał ponadto, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego, zaś w myśl art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 z późn. zm.), transport zbiorowy stanowi zadanie ponadgminne. Stosownie zaś do art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 596 z późn. zm.), transport zbiorowy i drogi publiczne mieszczą się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim. Naczelny Sąd Administracyjny za istotne uznał, że chociaż dane zadanie wykonują inne podmioty, niż podmiot władzy wskazany w przepisie ustawowym, to nie zmienia się kwalifikacja tego zadania, które pozostaje zadaniem publicznym, realizowanym przez podmiot wybrany. Za realizację tego zadania i tak ostatecznie odpowiedzialny jest podmiot władzy. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym orzeczeniu podzielił ponadto wyrażane w doktrynie stanowisko, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. Wskazał, że zgodnie z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być w szczególności środki własne jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem oraz środki z budżetu Państwa. W świetle powyższych wywodów, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni aprobuje i podziela, nie ulega wątpliwości, że Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, jako że działa w sferze zadań publicznych, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego- drogowego. Przechodząc do oceny zakresu przedmiotowego wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r., podkreślić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono już wielokrotnie stanowisko, zgodnie z którym stanowi informację publiczną informacja na temat tego, kto zajmuje się prowadzeniem kontroli biletów w autobusach PKS S.A., tj. czy są to pracownicy bezpośrednio zatrudnieni u strony przeciwnej czy podmiot zewnętrzny, a o ile czynności te wykonuje podmiot zewnętrzny - to jaka jest jego nazwa, adres, zasady wynagradzania i do kiedy obowiązuje obecna umowa na prowadzenie kontroli, jaka ilość osób dokonuje kontroli biletów w autobusach oraz jaki jest wzór identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów (por. WSA w Krakowie z dnia 5 września 2009 r., sygn. akt: II SAB/Kr 74/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt: I OSK 2917/12). Stanowisko to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie również w pełni podziela i aprobuje. Zdaniem Sądu żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie nie budzi również wątpliwości, że objęta wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. informacja została udzielona skarżącemu w dniu [...] stycznia 2016 r. Skarżący w związku z udzieleniem mu żądanej informacji wniósł o umorzenie w tym zakresie postępowania sądowoadministarcyjnego. W związku z powyższym uznając, że wnioskowana skarżącemu informacja została mu udzielona po wniesieniu skargi na bezczynność z dnia 11 września 2015 r., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się w sprawie bezczynności. Postawą do takiego orzeczenia był przepis art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że w opisanej sytuacji nie było podstaw do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem nowelizacja procedury sądowoadministarcyjnej, która nastąpiła z dniem 15 sierpnia 2015 r., zakreśliła nowy termin dla tzw. autokontroli organu. Termin ten wynosi obecnie w myśl znowelizowanego art. 54 § 3 P.p.s.a. 30 dni. Zdaniem Sądu możliwość umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego występuje jedynie w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność we wskazanym 30-dniowym terminie. Uwzględnienie skargi na bezczynność po tym terminie zobowiązuje natomiast Sąd do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Należy też wskazać, że Sąd przyjął do rozpoznania skargę na bezczynność z dnia 11 września 2015 r. zmodyfikowaną pismem z dnia 4 lipca 2016 r. zatytułowanym "Wniosek o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi". Skarżący wniósł bowiem o rozpoznanie skargi z dnia 11 września 2015 r. w oparciu o przepis art. 55 § 2 P.p.s.a. W sprawie niniejszej podmiotowi zobowiązanemu wymierzona została prawomocnie grzywna w wysokości 200 zł postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt I OZ 462/16 za nieprzekazanie Sądowi skargi na bezczynność z dnia 11 września 2015 r. Odwołując się do kwestii charakteru prawnego stwierdzonej bezczynności podmiotu zobowiązanego, wskazać należy, iż przystępując do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący, podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., II SAB/Sz 34/13 i inne). Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podkreślić należy, że w pierwszej kolejności organ ma obowiązek udzielić informacji publicznej bez zbędnej zwłoki, czyli bez niepotrzebnego opóźnienia. Po drugie, udostępnienie informacji publicznej nie powinno trwać dłużej niż 14 dni. Powracając na grunt zawisłej sprawy, stwierdzić należy, iż załatwienie wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. dopiero w dniu [...] stycznia 2016 r. niewątpliwie ma charakter rażącego naruszenia prawa. Na ocenę tego nie ma wpływu, zdaniem Sądu, kwestia zmiany właściciela podmiotu zobowiązanego. W oparciu o znowelizowany art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd może obok wymierzenia grzywny przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 z późn. zm.). Oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy, jak stwierdzono w uzasadnieniu do projektu ustawy zmieniającej ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. druk nr 1633 Sejm RP VII kadencji). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że organ dopuścił się bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa w załatwieniu wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r., przyznał skarżącemu jako odpowiednią sumę pieniężną od Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej w [...] Sp. z o.o. – kwotę 200 zł (art. 149 § 2 in fine w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.). Określając wysokość sumy pieniężnej, Sąd miał na uwadze przede wszystkim czas, jaki upłynął od złożenia wniosku do dnia jego załatwienia, a także to, że podmiot zobowiązany nie posiada, z oczywistych względów, wykwalifikowanej kadry urzędniczej i jest jedynie organem w znaczeniu funkcjonalnym. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 2 sentencji oraz na podstawie art. 149 § 2 in fine w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.