II SAB/Wa 80/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Joanna Kube, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 września 2024 r. sprawy ze skargi W.D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę W.D. (dalej, jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komendanta Głównego Policji (dalej także, jako: organ) w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze wskazano, że ww. wnioskiem skarżący wystąpił o udostepnienie informacji publicznej następującej treści: Kserokopii /skanu/ z akt sprawy l.dz. [...] dokumentu urzędowego analizy stwierdzającej brak podstaw do wdrożenia przez Komendanta Głównego Policji czynności wynikających z rozdziału 10 ustawy o policji wniosku z dnia 20 lutego 2023 r. "o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec policjantów". Jeżeli nie sporządzono takiego dokumentu to dlaczego ? W jakim trybie był procedowany w/w wniosek z dnia 20.02.2023 r. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec policjantów . Czy był to tryb procedowania określony z rozdziału 10 ustawy o policji, regulujący odpowiedzialność dyscyplinarną f-szy Policji ?. Czy był to tryb procedowania określony w Kodeksie postępowania administracyjnego - postępowanie skargowe ?. Jeżeli wniosek był procedowany w innym trybie to proszę o podanie podstawy prawnej tj. ustawy i artykułu. Ile kart liczą akta sprawy dz. [...] i jakie dokumenty w niej się znajdują ?. Jeżeli został sporządzony spis treści zawartości akt to proszę o kserokopie / skan/ tego dokumentu. Podanie imienia i nazwiska, stopnia policjanta który dokonał analizy wniosku z dnia 20 lutego 2023 r. "o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec policjantów". Jakie zajmuje stanowisko , w której komórce organizacyjnej Komendy Głównej Policji pełni służbę i od kiedy. Jakie posiada przygotowanie zawodowe i wykształcenie do realizacji czynności służbowych. Od kiedy pełni służbę w Policji. Na powyższy wniosek skarżący otrzymał odpowiedź od organu pismem z dnia [...] listopada 2023 r. odpowiedź, w której stwierdzono, że problematyka zawarta w wystąpieniu wykracza poza ramy informacji publicznej nakreślone ustawą o dostępie do informacji publicznej ponieważ zapytanie odnosi się do sprawy indywidualnej. Organ na poparcie swojego stanowiska wskazał rozstrzygnięcie NSA z dnia 27 września 2002 sygn. akt III SAB 180/02 oraz wyrok NSA sygn. akt I OSK 2817/19. Jednak zdaniem skarżącego żądane informacje są informacją publiczną i podlegają udostępnieniu. Wobec powyższego skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek; 2. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej, jako: u.d.i.p.) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek; 3. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. poprzez zaniechanie udostępnienie informacji publicznej, polegającej na udzieleniu na prawidłowo złożony wniosek niejasnej i wymijającej odpowiedzi. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu [...] listopada 2023 r. Odpowiedź zaś na ten wniosek została udzielona skarżącemu w dniu 23 listopada 2023 r. a zatem w terminie wynikającym z u.d.i.p. Zarzut bezczynności jest więc niezasadny. Dalej organ wyjaśnił, że skarżący de facto nie zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej lecz o udostępnienie mu dokumentu stanowiącego analizę stwierdzającą brak podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec policjantów, które to zostało zainicjowane na jego wniosek. Jak wynika z treści wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec policjantów, sprawa z tego wniosku dotyczy skargi skarżącego na przebieg korespondencji pomiędzy nim a Komendą Wojewódzką Policji w [...] dotyczącej sposobu załatwienia wystąpienia skarżącego z dnia 25 maja 2020 r. w przedmiocie nieprzestrzegania przez jednostki organizacyjne Policji właściwości. Wobec powyższego wniosek skarżącego nie dotyczył sprawy publicznej, a żądane w nim informacje nie powinny być udostępniane w trybie u.d.i.p. Nie można bowiem przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Taki pogląd wyrażono na przykład w wyrokach NSA: z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1601/19, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2794/19, z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3127/19, z 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1561/19. Podobnie, zdaniem organu, nie stanowią informacji publicznej pozostałe zagadnienia zawarte we wniosku o udostępnienie żądanych informacji, jak pytanie, w jakim trybie był procedowany wniosek skarżącego o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, czy też pytanie o ilość kart w aktach sprawy. Dane te nie odnoszą się do spraw publicznych, tj.: do sfery faktów a jedynie mogą być zakwalifikowane, jako subiektywne oceny, czy żądania. Również pytanie o osoby, które dokonały analizy wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego nie odnosi się do spraw publicznych o charakterze ogólnym mającym znaczenie dla większej liczby obywateli, ale - co wymaga powtórzenia - dotyczy indywidulanego wniosku skarżącego w sprawie przez niego zainicjowanej. W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2024 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że żądane we wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. informacje mają charakter informacji publicznej. Skarżący przytoczył orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie swojego poglądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej, jako: P.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Komendanta Głównego Policji – Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ "milczy" wobec tego wniosku, tj. nie udostępnił informacji publicznej (art. 4 ust. 3 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), nie powiadomił wnioskodawcy o niemożliwości udzielenia informacji publicznej w wyznaczonym terminie i o przyczynach opóźnienia i nowym terminie wydania informacji, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku w tej sprawie (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.), nie poinformował o przeszkodach technicznych w udzieleniu informacji w żądanej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), ewentualnie, że danej informacji nie posiada, bądź że istnieje odrębny tryb dostępu do tej informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), nie informuje wnioskodawcy w formie pisemnej, iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej, jako: P.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.). W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca jest obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez nią informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (vide P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego z 2012 r. nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W sprawie nie jest sporne, że Komendant Główny Policji jest podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W kwestii kryterium przedmiotowego należy wskazać na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. precyzuje pojęcie informacji publicznej, przedstawiając przykładowy katalog danych mających walor informacji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co podyktowane jest transparentnością życia publicznego i zwiększaniem świadomości prawnej społeczeństwa. Podkreślić jednak należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Zatem informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, jak również wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Bk 73/22). Uznaje się, że informacją publiczną jest całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08, oraz z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 532/23). Dodać trzeba, że klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Przypomnieć trzeba, że zainteresowani, kierując swój wniosek do organu, nie muszą wykazywać, w jakim celu żądana informacja jest im potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Dany fakt czy wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada. Gospodarzem postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest wnioskodawca. On bowiem określa jaki informacje chce uzyskać i w jakim celu. Treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zabrania organom żądania wykazywania interesu prawnego lub faktycznego, tym bardziej, że często naruszanie interesu indywidualnego (jednostkowego) skłania wnioskodawców do podjęcia szerszych działań na rzecz pewnej grupy czy społeczności (vide: wyroki NSA z 16 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 548/21, 20 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 833/19, 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2160/17, 24 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 7440/21, 12 października 2023 r. sygn. akt III OSK 1572/22). Z kolei kryterium "sprawy własnej", na które powołał się w rozpatrywanej sprawie organ, nie stanowi - zdaniem Sądu – co do zasady kryterium dyskwalifikującego publiczny charakter informacji objętej żądaniem wnioskodawcy. W przekonaniu Sądu, kryterium "sprawy własnej" rozumiane w powyższy sposób jest nieczytelne i w istocie dyskryminujące wnioskodawcę w stosunku do innych osób. Jego przyjęcie prowadzi bowiem do konkluzji, zgodnie z którą wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa podmiotowego dostępu do informacji publicznej, prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej będącej przedmiotem tego prawa zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację, co z kolei oznacza, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). Pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy u.d.i.p. starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Wzmocnieniu tej argumentacji służą także wnioski wynikające z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Na tle tego unormowania zarysował się problem, w jakim stopniu akta dotyczące indywidualnych, często bardzo osobistych spraw obywatela (spraw cywilnych, karnych, administracyjnych), są informacją publiczną i jaka powinna być możliwość dostępu do nich - w trybie określonym przez u.d.i.p. - osób innych niż strona, których akta te nie dotyczą. W orzecznictwie wypracowany został pogląd, zgodnie z którym strony tych "własnych spraw" mają dostęp do wszelkich informacji prawnie dostępnych, w tym również do informacji publicznych, w oparciu o unormowania poszczególnych procedur. Inne osoby, niż uczestnicy "spraw własnych" mają dostęp do informacji publicznych w "sprawach własnych" innych osób na podstawie u.d.i.p. Poglądy te dodatkowo ugruntowują w przekonaniu, że kategoria "sprawy własnej" nie jest wyznacznikiem kwalifikowania określonych informacji jako informacji publicznych (vide: wyrok NSA z 24 marca 2023 r. III OSK 7440/21). Wobec tego ocena czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być dokonana odmiennie w zależności od tego, kto, czy też mówiąc inaczej, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Jeśli konkretny dokument posiada walor informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony tylko z tego względu, że jego udostępnienie, zdaniem podmiotu zobowiązanego, mogłoby służyć do celu prywatnego. Na tle tej sprawy należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, że orzeczenia organów dyscyplinarnych, względem osób wykonujących zadania publiczne, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (wyroki NSA z 24 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1112/15; z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1449/16; z 26 maja 2017, sygn. akt I OSK 2534/16; z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 100/20 z 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1076/21, wyrok WSA w Poznaniu z 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 171/22). Orzeczenie dyscyplinarne dotyczy bowiem uprawnień i warunków wykonywania służby przez funkcjonariuszy Policji, którzy wykonują zadania publiczne w zakresie bezpieczeństwa publicznego. Orzeczenia dyscyplinarne w konkretnie określonych sprawach są dokumentami stanowiącymi informację publiczną, albowiem stanowią o rozstrzygnięciu przez organ państwowy konkretnej sprawy funkcjonariusza państwowego, wyrażają zatem stanowisko tego organu w tej sprawie. Wobec tego dotyczą spraw publicznych, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., i danych publicznych zawartych w treści dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.). W tym zakresie orzeczenia te mają ten sam walor informacji publicznej, co orzeczenia ostateczne innych organów, jak np. orzeczenia organów administracji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy u.d.i.p.), czy wyroki sądów (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzeci u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest również stanowisko, że informacjami publicznymi są informacje dotyczące postępowań dyscyplinarnych jednak żądania te muszą być sformułowane w określony sposób (por. wyroki NSA z dnia 19 czerwca 2020 r. I OSK 1855/19; z dnia10 lutego 2023 r. III OSK 6944/21 czy z dnia 14 września 2010 r. I OSK 1035/10). Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, że Policja jest podmiotem, który wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony praworządności, utrzymania bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego m.in. poprzez ściganie przestępstw i wykroczeń. Informacje o działaniach funkcjonariuszy Policji wykonujących te zadania na podstawie przepisów prawa, stanowią informacje o sprawach publicznych. Zatem dokumenty i informacje związane z wykonywaniem zadań służbowych oraz działań realizowanych przez funkcjonariuszy Policji, dotyczą spraw publicznych. W tej jednak sprawie nie mamy do czynienia z informacjami o charakterze publicznym. Jak wynika z akt sprawy, skarżący po pierwsze złożył skargę do organów Policji w trybie Działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, a następnie po niesatysfakcjonującym go załatwieniu tej skargi domagał się wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec poszczególnych funkcjonariuszy. Na tym tle sformułował wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Sądu, wniosek z dnia [...] listopada 2023 r. nie jest w istocie skierowany na uzyskanie wiedzy o mechanizmach charakteryzujących działalność adresata wniosku w zakresie wykonywania przezeń zadań władzy publicznej, bądź szerzej zadań publicznych. Dla uzyskania informacji o tego rodzaju mechanizmach nie jest konieczna wiedza o tym, czy wobec konkretnej osoby toczyło się postępowanie dyscyplinarne i jaki był jego rezultat (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2020 r., I OSK 1855/19). Wniosek z dnia [...] listopada 2023 r. dotyczy sprawy indywidualnej skarżącego, dotyczącej sposobu załatwienia skargi; nie dotyczy natomiast sprawy o charakterze publicznym. Jak już była o tym mowa, jeśli konkretny dokument posiada walor informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony tylko z tego względu, że jego udostępnienie, zdaniem podmiotu zobowiązanego, mogłoby służyć do celu prywatnego. W tej jednak sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Wobec powyższego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie zasługuje na uwzględnienie. Organ w sposób prawidłowy i w ustawowym terminie poinformował skarżącego (w piśmie z dnia 23 listopada 2023 r.), iż żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.