II SAB/Wa 94/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi B. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2014 r. dotyczącego przetwarzania danych osobowych 1. stwierdza, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącej B. L. sumę pieniężną w kwocie 2000 (słownie: dwa tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych na rzecz skarżącej B. L. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. B. L. złożyła do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych skargę z dnia 25 sierpnia 2014 r. na nieprawidłowości w procesie przetwarzania jej danych osobowych przez Sąd Okręgowy w O. Strona nadmieniła, że dane o jej sprawach "wyciekły" z Sądu w O. Wniosła o ukaranie osób winnych zaistniałej sytuacji. Pismem z [...] września 2014 r. nr [...] organ wezwał stronę do uzupełnienia braków wniosku, poprzez wskazanie podmiotu, na który składa skargę, jakich działań oczekuje od organu oraz do uiszczenia opłaty skarbowej. Pismem z 30 września 2014 r. strona wskazała podmiot, na który składa skargę. W dniu [...] października 2014 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wydał postanowienie nr [...] dot. [...] o zwrocie skargi w związku z nieuiszczeniem należności z tytułu opłaty skarbowej w wyznaczonym terminie. W dniu 4 listopada 2014 r., skarżąca uzupełniła opłatę skarbową. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w dniu [...] listopada 2014 r. wydał postanowienie nr [...] dot. [...], którym uchylił w całości postanowienie z dnia [...] października 2014 r. GIODO pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. wezwał Prezesa Sądu Okręgowego w O. do złożenia wyjaśnień poprzez ustosunkowanie się do treści skargi oraz udzielenie odpowiedzi na pytania. O podjętych czynnościach strona została poinformowana pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. W dniu [...] stycznia 2015 r. do organu wpłynęły wyjaśnienia Prezesa Sądu Okręgowego w O. Przy piśmie z [...] stycznia 2015 r., skarżąca załączyła płytę CD z nagraniem ze sprawy o sygnaturze [...] z Sądu Apelacyjnego w B. Pismem z [...] lipca 2015 r. strona wniosła o rozszerzenie przedmiotu postępowania. W dniu [...] grudnia 2015 r. do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęło pismo skarżącej z dołączonym subsydiarnym aktem oskarżenia. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. organ wezwał Prezesa Sądu Okręgowego w O. do ponownego złożenia wyjaśnień, o czym poinformowano stronę. W dniu [...] lipca 2017 r. do organu wpłynęły wyjaśnienia Wiceprezesa Sądu Okręgowego w O. W dniu [...] lipca 2018 r. Skarżąca przesłała do Urzędu Ochrony Danych Osobowych kopie postanowienia z [...] czerwca 2018 r. Sądu Rejonowego w O. dotyczące uwzględnienia zażalenia oraz uchylenia postanowienia Prokuratora Rejonowego w O. z [...] października 2017 r. W dniu [...] listopada 2018 r. skarżąca skorzystała z prawa wglądu do akt sprawy oraz złożyła ponaglenie na przewlekłość postępowania. Pismem z [...] listopada 2018 r. organ poinformował stronę, że zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji administracyjnej w sprawie oraz pouczył ją o związanych z tym uprawnieniach. W dniu [...] listopada 2018 r. pełnomocnik Sądu Okręgowego w O. skorzystała z prawa wglądu do akt sprawy. Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych wydał w dniu [...] stycznia 2019 r., decyzję nr [...], którą orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku B. L. . B. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia 16 stycznia 2019 r., na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych. W odpowiedzi na skargę Prezes UODO wniósł o odrzucenie skargi oraz stwierdził, że przed wniesieniem skargi skarżąca nie wezwała organu do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 i 4a P.p.s.a., w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych. Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 P.p.s.a., gdyż zarzucana przewlekłość dotyczy postępowania w sprawie przetwarzania danych osobowych prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922 ze zm.) Kolejny, wymagający zbadania na wstępnym etapie, warunek dopuszczalności skargi wynika z art. 52 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę, w tym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy ponaglenie (art. 53 § 2b P.p.s.a.). Skarżąca pismem z [...] listopada 2018 r. (k. [...] akt administracyjnych) wniosła do Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych ponaglenie (błędnie nazwane skargą) na przewlekłość postępowania w sprawie o numerze [...]. Przyjąć zatem należy, że skarżąca wyczerpała tryb poprzedzający wniesienie skargi na przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 k.p.a. (art. 53 § 2b P.p.s.a.). Sąd wskazuje, że mimo wcześniejszych rozbieżności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 P.p.s.a. Podobne stanowisko na tle art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych w tym przepisie ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., zaprezentowane zostało m.in. w wyroku z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, a następnie podtrzymane także w późniejszych wyrokach NSA (zob. np. orzeczenia: z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 609/14; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie tym podkreślono, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 P.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, Sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji – w ocenie Sądu – nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, Sąd wyjaśnia, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz.", Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Zdaniem Sądu oceny przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w przedmiotowej sprawie dokonać należy od dnia [...] sierpnia 2014 r., kiedy to do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęło pismo skarżącej z dnia [...] sierpnia 2014 r. dotyczące nieprawidłowego, jej zdaniem, przetwarzania jej danych osobowych przez Sąd Okręgowy w O. (k. [...] akt administracyjnych). Sąd stwierdza, że po początkowym okresie prawidłowego postępowania, tj. po dniu [...] stycznia 2015 r. organ aż do [...] listopada 2018 r. praktycznie nie dokonywał istotnych czynności procesowych w sprawie, poza skierowaniem do Prezesa Sądu Okręgowego w O. pisma z dnia [...] lipca 2017 r. Jak bowiem wynika z akt sprawy organ pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. wezwał Prezesa Sądu Okręgowego w O., zwanego dalej "Prezesem Sądu", do pisemnego ustosunkowanie się do podniesionych przez skarżącego zarzutów i złożenia szczegółowych wyjaśnień (k. [...] akt administracyjnych) w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma. Pismo to wpłynęło do Sądu Okręgowego w O. w dniu [...] stycznia 2015 r. W wyznaczonym przez organ terminie, Prezes Sądu pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. odpowiedział na wezwanie GIODO. (k-[...] akt administracyjnych). Odpowiedź Prezesa Sądu Okręgowego w O. wpłynęła do Biura GIODO w dniu [...] stycznia 2015 r. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. skarżąca zwróciła się do GIODO z wnioskiem o rozszerzenie postępowanie o udostępnieniu jej danych osobowych przez Sąd Okręgowy w O. na rzecz D. B. (k. [...]-[...] akt administracyjnych). Organ zareagował na wniosek skarżącej dopiero w dniu [...] lipca 2017 r. a więc po upływie 2 lat, kierując do Prezesa Sądu Okręgowego pismo wzywające go do pisemnego ustosunkowania się do podniesionych przez skarżącą zarzutów. (k. [...] akt administracyjnych). Pismo to doręczone zostało adresatowi w dniu [...] lipca 2017 r. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Prezes Sądu odpowiedział na wezwanie GIODO (k. [...] akt administracyjnych). Dopiero pismami z dnia [...] listopada 2018 r. organ poinformował skarżącą oraz Prezesa Sądu Okręgowego w O. o możliwości skorzystania z uprawnień określonych w art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 k.p.a. (k. [...] i [...] akt administracyjnych). Skarżąca zapoznała się z aktami sprawy w dniu [...] listopada 2018 r. (k. [...] akt administracyjnych). Organ zakończył postępowanie poprzez wydanie decyzji odmownej w dniu [...] stycznia 2019 r. Od decyzji tej skarżąca złożyła w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że Prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych dopuścił się przewlekłości, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. II SAB/Sz 34/13). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem. W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie ulega także wątpliwości, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde zatem naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena jednak, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15). Niewątpliwie, w ocenie Sądu, stwierdzona przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Świadczy o tym długi, ponad 2 letni okres braku czynności i przekroczenie wszelkich terminów do załatwienia sprawy, określonych w k.p.a. Na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność postępowania może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. O ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. Ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1268/16). Sąd na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. przyznał skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2000 zł, uznając ją za adekwatną jako swoiste zadośćuczynienie za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Sąd miał bowiem na uwadze, że długość okresu, w którym organ nie dokonywał żadnych istotnych czynności, a także przedmiot wniosku skarżącej. Ponadto wartość ta spełnia także kryterium określone w P.p.s.a., zgodnie z którym suma pieniężna nie może przekraczać wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, a więc w 2019 r. nie może być wyższa niż 22.925,15 zł (Obwieszczenie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2018 r. – M.P. poz. 154). Sąd jednocześnie wyjaśnia, iż nie jest uprawniony do przyznawania odszkodowania za przewlekłe prowadzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł, która stanowi uiszczony wpis sądowy.