II SO/Wa 12/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Radziszewska - Krupa po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku W.D. o wymierzenie Dyrektorowi Instytut [...] w [...] grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy postanawia: 1. wymierzyć Dyrektorowi Instytutu [...]w [...] grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; 2. zasądzić od Dyrektora Instytutu [...] w [...] kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W. D. (zwany dalej "Wnioskodawcą") pismem z 2 lutego 2021r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie, na podstawie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."), Dyrektorowi Instytutu [...] w [...] (zwany dalej "Dyrektorem") grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wnioskodawca wskazał, że pismem z 15 stycznia 2021r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem Dyrektora skargę na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2020r. o udostępnienie informacji publicznej. Dyrektora wezwano pismem Sądu z 27 kwietnia 2021r., w wykonaniu zarządzenia Sędziego Sprawozdawcy Wydziału II WSA w Warszawie z 18 marca 2021r., do udzielenia odpowiedzi na wniosek, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wniosku. Do dnia rozpoznania sprawy organ nie przekazał do Sądu skargi Wnioskodawcy z [...] stycznia 2021r., jak również odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy. Jedynie pismem z 10 maja 2021r. wniósł o oddalenie, ewentualnie odrzucenie wniosku. W uzasadnieniu stwierdził, że Instytut [...] w [...] (zwany dalej "Instytutem") jest instytutem badawczym w rozumieniu przepisów ustawy o instytutach badawczo - rozwojowych z 30 kwietnia 2010r. (Dz.U. z 2019r., poz. 1350) i posiada osobowość prawną zgodnie z art. 1 ww. ustawy. W art. 2 ww. ustawy określono zakres działalności instytutów. Dotyczy on badań i nauki, nie zaś skarżonej sprawy - stosunku najmu i kwestii z najmem związanych, który regulują odrębne przepisy - m.in. kodeks cywilny w części dotyczącej najmu i dzierżawy. Instytut wyposażono w nieruchomości, w celu realizacji zadań statutowych. Instytut wynajmuje żonie Wnioskodawcy nieruchomość na korzystnych zasadach, a dodatkowo jest zainteresowany kupnem nieruchomości. Instytut wielokrotnie wskazywał, że nie zamierza sprzedać nieruchomości. W związku z tym Wnioskodawca zaczął składać różne pisma do różnych podmiotów (w tym dwa pisma będące podstawą niniejszego postępowania). Instytut otrzymał pismo z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które nadzoruje Instytut, z którego wynika, Instytut posiada nieruchomości do realizacji celów statutowych i wniosek wnioskodawcy w zakresie nabycia nieruchomości nie zasługuje na uwzględnienie. Instytut udzielił odpowiedzi wnioskodawcy, wskazując na możliwość wglądu do dokumentacji w wydzielonym pomieszczeniu z zachowaniem wymogów sanitarnych, ale Wnioskodawca nie skorzystał z tej możliwości, przedkładając kolejne pisma. Najem nieruchomości Wnioskodawcy powoduje niedogodności m.in. przez zablokowanie nieruchomości na rzecz udostępnienia jej kadrze naukowej działającej dla realizacji celów statutowych. Dyrektor podniósł również, że art. 221 § 1 k.p.a. wskazuje, że "zagwarantowane każdemu w Konstytucji RP prawo składania skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych realizowane jest na zasadach określonych przepisami niniejszego działu. Instytutu nie sposób zakwalifikować do podmiotów zobowiązanych do stosowania przepisów k.p.a. Z ostrożności procesowej Dyrektor każdorazowo odpowiada Wnioskodawcy. Żądane przez Wnioskodawcę dokumenty (faktury za media), jak też metody rozliczania nie mieszczą się w interpretacji prawa wynikającego z art. 221 § 1 k.p.a. Dodatkowo Wnioskodawca otrzymał od Instytutu wielokrotnie odpowiedzi wyczerpujące na składane pisma. Odpowiedź Instytutu stanowi informację, a ponadto nie może dochodzić do nierówności stron. Dyrektor musi dbać o dyscyplinę finansów. Wnioskodawcy udzielano odpowiedzi więc warunek z art. 37 § 1 k.p.a. nie został spełniony. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Żaden z ww. przypadków nie zachodzi w sprawie, a zatem brak podstaw do uwzględnienia wniosku. Dyrektor wskazał też, że nie działa przez wydawanie decyzji administracyjnych, a tym samym brak jest podstaw do zastosowania wskazanego trybu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wniosek o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 54 § 1 P.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania (art. 54 § 2 P.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 55 § 1 P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, Sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 154 § 6 P.p.s.a.). Przewidziany w art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi skargi, akt sprawy i odpowiedzi na skargę ma charakter bezwzględny. Wskazania wymaga przy tym, że w sprawie, w odniesieniu do terminu, w którym powinno nastąpić przekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, zastosowanie znajduje przepis szczególny - art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r. poz. 1429). Przedmiotem skargi z [...] stycznia 2021r. była bezczynność Dyrektora w przedmiocie rozpoznania wniosku z [...] grudnia 2020r. o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z ww. przepisem przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Ustawodawca postanowił zatem, że w przypadku spraw dotyczących informacji publicznej podmiot, do którego wpłynęła skarga skierowana do sądu administracyjnego, obowiązany jest przekazać ją wraz z aktami sprawy i odpowiedzią w terminie 15 dni od dnia jej otrzymania. Art. 55 § 1 P.p.s.a., na mocy którego złożono wniosek o wymierzenie grzywny ma na celu zdyscyplinowanie organów administracji publicznej do terminowego wykonania obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. i zapobieganie przetrzymywaniu przez nie skarg skierowanych do Sądu administracyjnego. Sąd - odnosząc się na wstępie do tez Dyrektora zawartych w piśmie z 10 maja 2021r. oraz do postulatu oddalenie wniosku inicjującego postępowanie, gdyż Instytut nie jest organem w rozumieniu P.p.s.a., a wniosek o ukaranie grzywną nie dotyczy sprawy należącej do właściwości sądów administracyjnych - stwierdza, że ani tezy ani ww. wnioski nie zasługuje on na uwzględnienie. Art. 25 § 1-4 P.p.s.a., określając katalog podmiotów mających zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona i wymieniając w tym katalogu "organ administracji publicznej" nie odnosi się do szerszego pojęcia "organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi", a który to organ jest – zgodnie z art. 32 P.p.s.a. - stroną w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej, obok skarżącego i ewentualnych uczestników postępowania (art. 12 P.p.s.a.). Oznacza to, że art. 25 § 1-4 P.p.s.a. dotyczy adresatów działań organów "których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi", a nie tych organów. Chociaż organy administracji publicznej zasadniczo nie występują w postępowaniu sądowoadministracyjnym w roli skarżących, to wyjątkowo, w sytuacjach wyraźnie wskazanych w przepisach szczególnych ustawodawca przypisuje im zdolność do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako skarżącym (np. art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, z którego wynika, że podmiotem, który może wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, jest organ nadzoru nad jednostką samorządu terytorialnego, a nie Skarb Państwa (osoba prawna) reprezentowany przez ten organ). Zdolność organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do występowania przed sądem administracyjnym jako strona wynika z art. 32 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 maja 2013r. sygn. akt II OSK 2878/12 podkreślił, że z art. 32 P.p.s.a. wprost wynika, że w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stroną jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Skoro organ jest stroną, to ma zdolność sądową. Również w doktrynie podkreśla się, że zdolność sądową podmiotu skarżonego (organu w szerokim rozumieniu, innymi słowy: przeciwnika skarżącego) w postępowaniu przed tym organem ma samodzielne źródło w art. 32 P.p.s.a. (zob.: B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Państwo i Prawo z 2006r., nr 11, s. 52-53; M. Romańska, Glosa do uchwały NSA z 13 listopada 2012r., I OPS 3/12, Orzecznictwo Sądów Polskich z 2014r., nr 3, s. 28 i n.), a zatem każdy podmiot, przeciwko którego aktowi, czynności, bezczynności, przewlekłości podlegających kontroli sądowoadministracyjnej sformułowana jest skarga, z tego faktu uzyskuje przymiot zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, przyjmując w świetle ustawy status skarżonego "organu" (por. postanowienie NSA z 24 kwietnia 2015r. sygn. akt I OSK 753/15). Powołane orzeczenia są dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Sąd po drugie zauważa, że w sprawie, którą zainicjował wniosek o udzielenie informacji publicznej nie można pominąć przepisów z u.d.i.p., która jest ustawą szczególną w stosunku m.in. do P.p.s.a. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, przy czym katalog podmiotów wyliczonych w art. 4 ust. 1 pkt 1-5 nie jest katalogiem zamkniętym. Ustawodawca posłużył się w tym przepisie zwrotem "w szczególności". Ponadto art. 4 ust. 3 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Z powyższych rozważań wynika zatem, że Dyrektor, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej i któremu zarzuca się bezczynność w tym przedmiocie, jest stroną postępowania sądowego. Natomiast kwestię, czy Dyrektor jest podmiotem (organem w znaczeniu funkcjonalnym) obowiązanym w rozumieniu przepisów u.d.i.p., z uwagi na przedmiot postępowania z wniosku o ukaranie karą grzywny, na mocy art. 55 § 1 P.p.s.a., można rozstrzygnąć dopiero, gdy zostanie Sądowi przekazana skarga, bo wówczas będzie możliwe rozpoznania skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Takiej oceny nie może dokonywać podmiot, do którego skarga jest kierowana, lecz może uczynić to wyłącznie Sąd. Stanowisko takie wielokrotnie wyrażano w judykaturze. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 21 lutego 2019r. sygn. akt I OZ 105/19 dobitnie stwierdził, że przekazanie sądowi administracyjnemu skargi jest bezwzględne i obligatoryjne, niezależne od tego, czy dany podmiot uznaje, że skarga nie należy do kognicji sądu administracyjnego, czy uważa, że nie jest organem w rozumieniu P.p.s.a., albo nie jest dysponentem żądanych informacji, bądź stwierdzi że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Już tylko samo złożenie skargi stanowi żądanie strony nadania skardze określonego biegu i obliguje podmiot, do którego skarga ta została skierowana do uczynienia zadość temu żądaniu. Nie jest on uprawniony do dokonywania ocen zasadności skargi i żądania jej przekazania. To dopiero Sąd administracyjny w toku postępowania zainicjowanego skargą zobowiązany jest dokonać tych ocen i ustalić, czy skarga, będąca pismem kierowanym do sądu, mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych, czy żądane informacje były informacją publiczną i czy adresat wniosku o udzielenie tych informacji zobowiązany był do rozpoznania wniosku stosownie do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym – wbrew stanowisku Dyrektora - żadna z powoływanych okoliczność nie zwalnia tego podmiotu z obowiązku przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi wraz z odpowiedzią na skargę. Stanowisko w tym przedmiocie jest utrwalone w judykaturze (por. np. postanowienia NSA z: 30 czerwca 2010r. sygn. I OZ 495/10; 11 stycznia 2011r. sygn. I OZ 996/10; 21 sierpnia 2013r. sygn. akt I OZ 698/13, 15 maja 2018r. sygn. akt I OZ 454/18 - dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd, przechodząc do oceny zasadności wniosku o wymierzenie Dyrektorowi grzywny, stwierdza, że Dyrektor nie kwestionuje, że skarga Wnioskodawcy na bezczynność Dyrektora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z [...] grudnia 2020r. wpłynęła do organu. Tym samym Dyrektor zobowiązany był do jej przekazania do Sądu i to w terminie 15 dni od jej otrzymania, a najpóźniej do dnia rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny za jej nieprzekazanie. Ani ww. skarga, ani akta sprawy i odpowiedź na skargę nie wpłynęły do Sądu. Pismo Dyrektora z 10 maja 2021r. może być uznane wyłącznie za odpowiedź na wniosek o wymierzenie grzywny, zgodnie z jego tytułem oznaczonym w piśmie procesowym i wyjaśnieniami w nim zawartymi. Uznać zatem należy, że Dyrektor nie wykonał obowiązku wynikającego z art. 54 § 1 P.p.s.a. - nie przekazał skargi do Sądu wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Sąd wyjaśni raz jeszcze, że argumentacja Dyrektora zawarta w odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny, że Dyrektor nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, nie może być brana pod uwagę, gdy nie przekazano skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Sąd dopiero po przekazaniu ww. dokumentów będzie mógł te okoliczności ocenić. Bezwzględnym obowiązkiem organu, za pośrednictwem którego wniesiono skargę na jego bezczynność, jest przekazanie do Sądu administracyjnego skargi w prawem przewidzianym terminie, wynikającym z u.d.i.p. Tym samym nawet, gdyby uzasadnionym było przekonanie Dyrektora, czego w tej chwili Sąd przesądzić nie może, że skarga nie jest dopuszczalna, nie zwalnia organu (podmiotu obowiązanego na gruncie przepisów u.d.i.p.) od obowiązku przekazania tej skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego, a nie Dyrektora, jest dokonanie oceny skargi zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym w oparciu o skargę i akta administracyjne. Sąd z tego względu, stwierdził, że zaszła podstawa do wymierzenia organowi grzywny. Według komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 9 lutego 2020r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2020r., przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2019r. wyniosło 5167,47 zł (M.P. z 2021r., poz. 137). Sąd, wymierzając grzywnę wziął jednak pod uwagę charakter sprawy, okres zwłoki organu w przekazaniu skargi, który przypadał na czas pandemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2, a także fakt, że organ do dnia rozpoznania wniosku o wymierzenie grzywny nie udzielił odpowiedzi na skargę, choć starał się wyjaśnić przyczyny swojego opóźnienia. Wysokość grzywny jest zatem adekwatna do stopnia uchybienia przez organ obowiązkowi określonemu w art. 54 § 2 P.p.s.a. Sąd, mając powyższe na uwadze, na mocy art. 55 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym postanowienia. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, Sąd orzekł w punkcie drugim postanowienia, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a.