III SA/Wa 1379/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz, Sędziowie sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (sprawozdawca), sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Protokolant starszy referent Karol Kodym, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. Dyrektor Izby Celnej w W. odmówił Skarżącej – F. sp. z o.o. z siedzibą w W. wszczęcia postępowania w sprawie zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, dalej: "u.p.e.a.") dotyczącej wymierzanie kary pieniężnej w wysokości 102.836 zł. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, powołując się na otrzymane upomnienie z dnia 21 listopada 2014 r. (nr [...]), wniosła zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. oraz o natychmiastowe wstrzymanie egzekucji. W uzasadnieniu wniosku Skarżąca wskazała na konieczność zaniechania wszelkich czynności egzekucyjnych mających związek z "przymusowym wykonaniem" przepisu art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, dalej: "u.g.h."), mając na względzie treść wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (FORTUNA i in.), jak również treść wyroku w sprawie C-65/05 (Komisja Europejska przeciwko Republice Greckiej), podkreślając "techniczny" charakter tego przepisu prawa krajowego oraz brak jego notyfikacji w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, skutkującą obowiązkiem odmowy jego zastosowania i związaną w tym niemożność wymierzania kar pieniężnych na podstawie przepisu art. 89 u.g.h. Organ powołując się na art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 27 § 1 pkt 9 oraz 33 u.p.e.a. wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie może być wszczęte postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są swoistym środkiem zaskarżenia przysługującym zobowiązanemu w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, nie zaś w jego toku, ani przed jego rozpoczęciem. Organ podniósł, że postępowanie egzekucyjne, co do którego pełnomocnik wniósł zarzuty, nie zostało w ogóle wobec Skarżącej wszczęte, bowiem wierzyciel upomnieniem z dnia 21 listopada 2014 r. wezwał Skarżącą do wykonania obowiązku uregulowania kary pieniężnej w wysokości 102.836 zł, wynikającej z decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] października 2014 r. Natomiast zobowiązanemu przysługuje prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego w terminie 7 dni, liczonego od dnia doręczenia tytułu wykonawczego. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżącą zarzuciła nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 61 a § 1 k.p.a. przez uznanie, że postępowanie zainicjowane pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. nie może być wszczęte z uwagi na jego przedwczesność, pomimo bezskuteczności przepisów ustawy o grach hazardowych, których stwierdzone "naruszenie" stało się przyczyną nałożenia kar pieniężnych z art. 89 u.g.h. W uzasadnieniu zanegowała możliwość egzekwowania wymierzonej w stosunku do niej kary pieniężnej w sytuacji, gdy egzekucji takiej sprzeciwia się bezwzględna nieskuteczność mającego być wyegzekwowanym obowiązku. Dyrektor Izby Skarbowej w W. postanowieniem z [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, na zasadność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów egzekucyjnych, gdyż postępowanie, co do którego pełnomocnik wniósł zarzuty nie zostało w ogóle wobec Skarżącej wszczęte. Organ wyjaśnił, że zgodnie z zasadą zawartą w art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Natomiast zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a. moment wszczęcia egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Z kolei zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni, od dnia doręczenia tytułu wykonawczego, prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Reasumując, w ocenie Dyrektora Izby Skarbowej w W. wierzyciel doręczając Skarżącej upomnienie z dnia 21 listopada 2014 r. nie zainicjował wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej. W konsekwencji nie było podstaw do rozpoznania wniosku pełnomocnika Skarżącej z dnia 12 grudnia 2014 r. W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła o jego uchylenie jak również uchylenie w całości postanowienia Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61a § 1 k.p.a. przez nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że postępowanie zainicjowane pismem z dnia 12 grudnia 2014 r. nie mogło być wszczęte z uwagi na jego przedwczesność. W ocenie Skarżącej bezskuteczność przepisów u.g.h., których naruszenie stało się przyczyną nałożenia kar pieniężnych, skutkowało brakiem podstaw do egzekwowanie kary wymierzonej na podstawie art. 89 u.g.h. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej powołując się na art. 14 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.g.h. oraz przepisy prawa Unii Europejskiej zawarte w dyrektywie nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r., wskazał na brak zasadności wymierzania Skarżącej jakichkolwiek sankcji karnych, które narażają ją na znaczne niedogodności i pogorszenie jej sytuacji majątkowej, powodując nieodwracalne dla niej skutki. Odwołując się do art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. pełnomocnik stwierdził, że przepis ten wskazuje na niedopuszczalność egzekucji ze względów formalnych. Niedopuszczalność taka, w jego ocenie, musi wynikać z przepisów prawa wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej. Stwierdził, że niedopełnienie obowiązku notyfikacyjnego i będąca tego konsekwencją bezskuteczność obowiązków wyrażanych przez nienotyfikowane przepisów "technicznych" u.g.h. stanowi w pełni realizację przesłanki wymaganej dla złożonej skargi w niniejszej sprawie. Według pełnomocnika niedopuszczalność ta wynika z wiążącej interpretacji TSUE, stanowiącej część składową wspólnotowego dorobku prawnego - acquis communautaire, którego organ egzekucyjny musi przestrzegać zgodnie z zasadą legalizmu (art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 6 k.p.a.) odmawiając z mocy prawa europejskiego egzekwowania obowiązków sprzecznych z tym porządkiem prawnym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w W., podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Jeżeli na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, po zbadaniu kontekstu sprawy. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania, posługuje się klauzulą generalną innych uzasadnionych przyczyn, do których należy np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 września 2015 r. III UK 16/15 (Lex nr 1814918). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd według, którego dyspozycja art. 61a § 1 k.p.a. wskazuje, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Pogląd taki wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. VII SA/Wa 65/14 (LEX nr 1468412). Podobny pogląd wskazał też w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. I OSK 2159/12 (LEX nr 1497293). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpoznawanej sprawie jej stan faktyczny i prawny, wbrew stanowisku pełnomocnika Skarżącej dawał podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., gdyż jak słusznie wskazał organ odwoławczy przedwczesne jest rozpoznawania zarzutów o niedopuszczalności egzekucji administracyjnej w sytuacji gdy nie nastąpiło jej wszczęcie na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Przepis art. 26 § 5 u.p.e.a. wyraźnie określa moment wszczęcia egzekucji administracyjnej, która następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Przepis Artykuł 26 § 5 u.p.e.a. stwarza alternatywę rozłączną i oznacza, że spełnienie jednego tylko warunku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 1034/13 (LEX nr 1598292) przepisy k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym mogą być stosowane, lecz tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uwzględniały specyfikę postępowania egzekucyjnego. Ponieważ wszczęcie postępowania egzekucyjnego (na wniosek lub z urzędu) nie wymaga wydania przez organ odrębnego orzeczenia, pierwszą czynnością uzewnętrzniającą to postępowanie jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenie dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Powyższe czynności wszczynają egzekucję. Natomiast w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż w sprawie doręczono Skarżącej jedynie upomnienie, które nie skutkuje wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Jak zasadnie wskazał organ, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni, od dnia doręczenia tytułu wykonawczego, prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z treści tego przepisu wynika, że zarzuty dotyczące prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być wnoszone przez zobowiązanego w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a pouczenie o prawie wniesienia zarzutów, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., jest skuteczne w dniu doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, w związku z czym od tego dnia liczy się upływ 7-dniowego terminu (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lutego 2015 r. I SA/Gl 689/14, LEX nr 1678611). Odnosząc się natomiast do przedstawionych wywodów pełnomocnika Skarżącej dotyczących "techniczności" przepisów art. 14 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.g.h. oraz braku ich notyfikacji Komisji Europejskiej, skutkującego odmową ich zastosowania oraz ewentualnego braku podstaw egzekwowania kary pieniężnej w wymierzonej na podstawie art. 89 u.g.h., stwierdzić należy, iż nie mogły być one podstawą badania w niniejszym postępowaniu. W istocie podnoszone zarzuty odnoszą się bowiem do kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia Skarżącej kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach o niskich wygranych bez zezwolenia. Przywołać w tym miejscu należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarty w wyroku z dnia 16 lipca 2015 r., II FSK 1553/13 (LEX nr 1783585), zgodnie z którym zarzuty przysługujące zobowiązanemu w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Zmiana bądź uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a. bądź w O.p. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.