III SA/Wa 1401/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, (sprawozdawca), sędzia WSA Beata Sobocha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w W. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Dyrektor Izby Celnej w W. upomnieniem z dnia 21 listopada 2014r. o nr [...] wezwał F. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej jako Skarżąca) do wykonania obowiązku uregulowania kary pieniężnej w wysokości 75.830 zł za kwiecień 2012r. wynikającej z decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] października 2014r., nr [...] pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego ściągnięcia należności. Powyższe upomnienie zostało doręczone zobowiązanej Spółce zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy zwrotnym potwierdzeniem odbioru w dniu 27.11.2014r. Pismem z dnia 12 grudnia 2014r pełnomocnik Skarżącej, powołując się na upomnienie nr [...], wniósł zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014r.. poz. 1619, dalej jako u.p.e.a.) jednocześnie wnosząc o natychmiastowe wstrzymanie egzekucji. W uzasadnieniu wskazał, iż w niniejszej sprawie, jako zmierzającej do przymusowego wykonania przepisu art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009r. o grach hazardowych, co uwzględniając treść wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (FORTUNA i in.), jak również treść wyroku w sprawie C-65/05 (Komisja Europejska przeciwko Republice Greckiej), wykluczone jest z uwagi na "techniczny" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE charakter tego przepisu prawa krajowego, w braku notyfikacji powodując bezwzględną konieczność zaniechania wszelkich czynności mających na celu jego wyegzekwowanie. Dyrektor Izby Celnej w W. przedmiotowy wniosek w części dotyczącej wstrzymania egzekucji, przekazał Dyrektorowi Izby Skarbowej w W. przy piśmie z dnia 22.12.2014r celem jego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r Dyrektor Izby Skarbowej w W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku z dnia 12 grudnia 2014r. o wstrzymanie egzekucji. Dyrektor Izby Celnej w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku pełnomocnika Skarżącej z dnia 12 grudnia 2014 r. zatytułowanego "zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym". W uzasadnieniu postanowienia wskazał, iż zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są swoistym środkiem zaskarżenia przysługującym zobowiązanemu w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, nie zaś w jego toku, ani przed jego rozpoczęciem. W niniejszej sprawie nie prowadzi się postępowania egzekucyjnego wobec Skarżącej na podstawie tytułu wykonawczego, którego podstawą prawną wystawienia byłaby decyzja Dyrektora Izby Celnej w W. nr [...] z dnia [...] października 2014r. Powyższe oznacza, że zarzuty zostały zgłoszone do postępowania, które się nie toczy, nie więc mogą być one przedmiotem postępowania. W dniu 2 lutego 2015r. pełnomocnik Spółki wniósł do Dyrektora Izby Skarbowej w W. zażalenie na powyższe postanowienie w części dotyczącej niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie w całości oraz wnosząc o jego zmianę poprzez wstrzymanie egzekucji w razie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Skarżonemu postanowieniu zarzucił nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie zainicjowane pismem z dnia 12.12.2014r. nie może być wszczęte z uwagi na jego przedwczesność, pomimo bezskuteczności tych przepisów ustawy o grach hazardowych, których stwierdzone "naruszenie" stało się przyczyną nałożenia kar pieniężnych z art. 89 u.g.h., a tym samym, że możliwym jest egzekwowanie kary w sytuacji prawnej, gdy egzekucji takiej sprzeciwia się bezwzględna nieskuteczność mającego być wyegzekwowanym obowiązku. Dyrektor Izby Skarbowej w W. postanowieniem z [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, iż zgodnie z zasadą zawartą w art. 26 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Natomiast zgodnie z art. 26 § 5 u.p.e.a. moment wszczęcia egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni, od dnia doręczenia tytułu wykonawczego, prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Wierzyciel doręczył Skarżącej jedynie upomnienie z dnia 21 listopada 2014r. o nr [...], w którym zawarł pouczenie, że "w przypadku nieregulowania należności we wskazanym terminie, zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego ściągnięcia należności w trybie egzekucji administracyjnej (...)". Zdaniem Organu pismo pełnomocnika Spółki z dnia 12 grudnia 2014r. nie mogło więc być rozpoznane zgodnie z żądaniem, albowiem postępowanie, co do którego pełnomocnik Spółki wniósł zarzuty nie zostało w ogóle wobec Spółki wszczęte. W skardze na powyższe postanowienie Skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] stycznia 2015r., a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. - poprzez nieprawidłowe zastosowanie uznając, że postępowanie zainicjowane pismem z dnia 12.12.2014r. nie może być wszczęte z uwagi na jego przedwczesność, pomimo bezskuteczności tych przepisów ustawy o grach hazardowych, których stwierdzone "naruszenie" stało się przyczyną nałożenia kar pieniężnych z art. 89 u.g.h., a tym samym, że możliwym jest egzekwowanie kary w sytuacji prawnej, gdy egzekucji takiej sprzeciwia się bezwzględna nieskuteczność mającego być wyegzekwowanym obowiązku. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Spółki powołując się na art. 14 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych oraz przepisy prawa Unii Europejskiej zawarte w dyrektywie nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 02 czerwca 1998r., wskazał na brak zasadności wymierzania Spółce jakichkolwiek sankcji karnych, które narażają Spółkę na znaczne niedogodności i pogorszenie jej sytuacji majątkowej, powodując nieodwracalne dla niej skutki. W ocenie pełnomocnika Skarżącej w przepisie art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a. chodzi o niedopuszczalność egzekucji ze względów formalnych. Jako przykład wskazuje się na dopuszczalność egzekucji sądowej w stosunku do danego obowiązku czy też niemożność jej prowadzenia z uwagi na posiadany przez zobowiązanego immunitet. Zdaniem pełnomocnika niedopuszczalność musi wynikać z przepisów prawa wyłączających w ogóle możliwość przymusowej realizacji takiego obowiązku w drodze egzekucji administracyjnej. Tym samym niedopełnienie obowiązku notyfikacyjnego i będąca tego konsekwencją bezskuteczność obowiązków wyrażanych przez nienotyfikowane "przepisy techniczne" stanowi w pełni realizację przesłanki wymaganej dla złożonej skargi w niniejszej sprawie. Według pełnomocnika niedopuszczalność ta wynika z wiążącej interpretacji TSUE, stanowiącej część składową wspólnotowego dorobku prawnego - acquis communautaire, którego organ egzekucyjny musi przestrzegać zgodnie z zasadą legalizmu (art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 6 k.p.a.) odmawiając z mocy prawa europejskiego egzekwowania obowiązków sprzecznych z tym porządkiem prawnym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w W. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami skargi ani jej wnioskami. Stosownie do art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Mimo iż przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, rozumiane są jako takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Jeżeli na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Odmowa wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, po zbadaniu kontekstu sprawy. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. wskazując na przyczyny stanowiące podstawę odmowy wszczęcia postępowania, posługuje się klauzulą generalną innych uzasadnionych przyczyn, do których należy np. żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 września 2015 r. III UK 16/15 (Lex nr 1814918), patrz też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. VII SA/Wa 65/14 (LEX nr 1468412) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2014 r. I OSK 2159/12 (LEX nr 1497293). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpoznawanej sprawie jej stan faktyczny i prawny, wbrew stanowisku pełnomocnika Skarżącej, dawał podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, przedwczesne jest rozpoznanie zarzutów dotyczących niedopuszczalności egzekucji administracyjnej w sytuacji, gdy nie nastąpiło jej wszczęcie na wniosek wierzyciela. Przepis art. 26 § 5 u.p.e.a. wyraźnie określa moment wszczęcia egzekucji administracyjnej, która następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Cytowany przepis oznacza, że spełnienie jednego tylko warunku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 1034/13 (LEX nr 1598292) przepisy k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym mogą być stosowane, lecz tylko w takim zakresie i w taki sposób, aby uwzględniały specyfikę postępowania egzekucyjnego. Ponieważ wszczęcie postępowania egzekucyjnego (na wniosek lub z urzędu) nie wymaga wydania przez organ odrębnego orzeczenia, pierwszą czynnością uzewnętrzniającą to postępowanie jest doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub doręczenie dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Powyższe czynności wszczynają egzekucję. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność, iż doręczono Skarżącej jedynie upomnienie, które nie skutkuje wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Jak zasadnie wskazał organ, zgodnie z art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje w terminie 7 dni, od dnia doręczenia tytułu wykonawczego, prawo zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z treści tego przepisu wynika, że zarzuty dotyczące prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być wnoszone przez zobowiązanego w fazie wszczęcia postępowania egzekucyjnego, a pouczenie o prawie wniesienia zarzutów, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., jest skuteczne w dniu doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego, w związku z czym od tego dnia liczy się upływ 7-dniowego terminu (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lutego 2015 r. I SA/Gl 689/14, LEX nr 1678611). Skoro zatem postępowanie egzekucyjne nie zostało wszczęte, zasadnie organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Skarżącej zatytułowanego "zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym". Odnosząc się do przedstawionych wywodów pełnomocnika Skarżącej dotyczących "techniczności" przepisów art. 14 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.g.h. oraz braku ich notyfikacji Komisji Europejskiej, skutkującego odmową ich zastosowania oraz ewentualnego braku podstaw egzekwowania kary pieniężnej w wymierzonej na podstawie art. 89 u.g.h., Sąd stwierdza, iż nie mogły być badane w niniejszym postępowaniu. W istocie podnoszone zarzuty odnoszą się bowiem do kwestii merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia Skarżącej kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach o niskich wygranych bez zezwolenia. W myśl poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawartym w wyroku z dnia 16 lipca 2015 r., II FSK 1553/13 (LEX nr 1783585), zarzuty przysługujące zobowiązanemu w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, która stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Zmiana bądź uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów nadzwyczajnych uregulowanych w k.p.a. bądź w O.p. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.