III SA/Wa 1917/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Wesołowska, Sędziowie sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz (sprawozdawca), Protokolant referent stażysta Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję M. R. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za grudzień 2014 r. oddala skargę Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych decyzją z [...] października 2015 r. określił M. B. (dalej "Strona" lub "Skarżący") prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A. wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej "PFRON") za grudzień 2014 r. w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (dalej "zfron") w kwocie 1.073 zł. W uzasadnieniu organ uznał, iż pracodawca ze środków zfron sfinansował koszty działalności bieżącej w łącznej kwocie 3.575,64 zł przez co naruszył art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm., dalej "ustawa o rehabilitacji"). W związku z powyższym zgodnie z art. 33 ust. 4a pkt 2 ww. ustawy za zasadne uznał zobowiązanie pracodawcy do wpłaty 30% kwoty tych środków czyli 1.073 zł na PFRON. Ponadto zdaniem organu fakt posiadania przez Skarżącą środków na rachunku podstawowym w kwocie większej niż kwota wydatkowania z zfron nie zmienia faktu przeznaczenia tych środków na cele inne niż rehabilitacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych. Tym samym uznał, iż samodzielne zwrócenie na rachunek bankowy zfron nieprawidłowo wykorzystanych kwot nie zmienia kwalifikacji prawnej tego zdarzenia jako niezgodnego z ustawą przeznaczenia środków zfron do czego nawiązuje w swojej treści art. 33 ust. 4a pkt 2 ww. ustawy. Skarżący w odwołaniu, wnosząc o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie, zarzucił jej naruszenie art. 33 ust. 4 i 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji. Według Skarżącego niezamierzonego działania wynikającego z pomyłki nie można uznać za niezgodne przeznaczenie środków zfron, zgodnie z art. 33 ust. 4 ww. ustawy. Zaznaczył przy tym, iż kwoty 610 zł, 1.586 zł, 961,07 zł i 52,57 zł zostały wydatkowane przelewami z dnia 7 stycznia 2009 r. z rachunku bankowego funduszu rehabilitacji wskutek omyłki nowego pracownika, który uregulował nimi faktury dotyczące bieżącej działalności Strony. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy ustalił, że Strona niezgodnie z przeznaczeniem wydatkowała środki zfron w dniach 7 stycznia i 4 lutego 2009 r. na bieżącą działalność w łącznej wysokości 3.575,64 zł, co na podstawie art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji zobowiązywało ją do złożenia do PFRON deklaracji i dokonania wpłaty sankcji w wysokości 1.073 zł. Zdaniem organu skoro poniesienie wydatków ze środków zfron musi być zgodne z celami określonymi w art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji i zgodne z katalogiem wydatków określonych w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (dalej zwane "Rozporządzeniem") to nie można uznać, iż dokonane przez Skarżącego wydatki były związane z realizacją celów określonych w art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji, tj. rehabilitacją zawodową, społeczną lub leczniczą, ani też nie zawierały się w katalogu wydatków określonych w § 2 ww. Rozporządzenia. Minister odnosząc się do podnoszonych przez Skarżącego argumentów dotyczących tego, że powyższe środki zfron na bieżącą działalność przedsiębiorstwa zostały wydatkowane z konta zfron wskutek omyłki nowo zatrudnionego pracownika, ale zostały one niezwłocznie zwrócone na rachunek bankowy zfron po zauważeniu pomyłki, stanął na stanowisku, że w sytuacji, gdy środki zfron są środkami publicznymi postawionymi do dyspozycji pracodawcy w celu finansowania ustawą określonych wydatków, bez znaczenia pozostaje fakt czy niezgodne z prawem ich wydatkowanie nastąpiło wskutek omyłki czy też celowego działania. Ponadto fakt ich niezwłocznego zwrócenia na konto zfron nie zmienia konieczności zastosowania sankcji określonej w art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji. W ocenie organu odwoławczego argument Strony, iż ww. przelewów dokonano "omyłkowo" nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż ww. środki wydatkowano na ściśle określone cele związane z pokryciem kosztów bieżącej działalności gospodarczej co wynika z opisu przelewów, czyli na cele niezgodne z art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji i przepisami Rozporządzenia. Powyższego nie uzasadnia twierdzenie jakoby ww. przelewów dokonał omyłkowo nowo zatrudniony pracownik, gdyż zdaniem Ministra pracodawca ponosi odpowiedzialność za działania bądź zaniechania zatrudnionych pracowników, którym powierza realizację określonych obowiązków służbowych. Reasumując za bezzasadny uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 33 ust. 4a pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji. Skargą z 30 maja 2017 r. Strona, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 33 ust. 4 i 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji; 2) zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej: "Konstytucja"); 3) przepisów postępowania, tj. art. 122 i art. 187 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 613 z późn. zm., dalej: "O.p."), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzuty Strona za błędne uznała twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż bez znaczenia pozostaje fakt czy niezgodne z prawem wydatkowanie środków zfron nastąpiło wskutek omyłki czy też celowego działania. W jej przekonaniu uznanie, że samo wydatkowane środków zfron na cele inne niż wskazane w art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji, bez zbadania kwestii ich przeznaczenia, jest naruszeniem art. 33 ust. 4a ww. ustawy, gdyż przepis ten stanowi o przeznaczeniu nie zaś wydatkowaniu. Tym samym przeznaczeniem niezgodnym z art. 33 ust. 4 ww. ustawy nie jest dokonanie takiego wydatku, który jest niezamierzony, a w szczególności - jak w niniejszej sprawie - wynika z pomyłki, która zostaje niezwłocznie "naprawiona" (poprzez zwrot na rachunek zfron). Według Skarżącego skoro do przedmiotowej wypłaty doszło wskutek pomyłki, która została szybko "naprawiona" (poprzez zwrot), to trudno mówić o tym, że Strona przeznaczyła w rozumieniu art. 33 ust 4a ustawy o rehabilitacji środki zfron niezgodnie z art. 33 ust. 4 ww. ustawy. Jednocześnie to, że do wypłaty ww. kwot doszło na skutek omyłki, a więc Strona w istocie nie zmieniła przeznaczenia ww. środków pieniężnych związanego z celami określonymi w art. 33 ust. 4 ww. ustawy, znajduje potwierdzenie w okolicznościach towarzyszących poszczególnym wypłatom w 2009 r. Zwracając uwagę, iż w dniu 7 stycznia 2009 r. posiadała na swoim rachunku podstawowym środki pieniężne w wysokości 4.184,86 zł, zaś w dniu 4 lutego 2009 r. - środki pieniężne w wysokości 413,94 zł stwierdziła, że nie miała ekonomicznej potrzeby wykorzystania środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku zfron do celów niezgodnych z art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji, w szczególności do celów bieżącej działalności, skoro na rachunku podstawowym posiadała wystarczającą sumę pieniężną do uregulowania przedmiotowych kwot, z których mogła dokonać stosownej płatności, gdyby nie błąd (omyłka) pracownika. Strona utwierdziła się w przekonaniu, że przepis art. 33 ust. 4a ustawy adresowany jest do nierzetelnych pracodawców, którzy przy wykorzystaniu statusu zakładu pracy chronionej dopuszczają się sprzeniewierzenia środków zfron powierzonych im do administrowania mocą ustawy lub czynią sobie z tego funduszu rzeczywiste źródło finansowania bieżącej działalności. Zdaniem Skarżącego dokonany przez organ sposób wykładni i stosowania przepisów art. 33 ust. 4a ustawy o rehabilitacji w istocie godziłby w cel ustawy, zniechęcając podmioty do przyjmowania roli administratora środków funduszu rehabilitacji. Jednocześnie byłby nie do pogodzenia z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 ww. ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji. Zarzucił, że organy nie wzięły pod uwagę okoliczności świadczących o braku przeznaczenia środków zfron na cele inne niż wymienione w art. 33 ust. 4 ustawy, czym naruszyły ponadto przepisy art. 122 i art. 187 § 1 O.p. Końcowo uznał, iż z samej tylko informacji od niego pochodzącej, że wydatki zostały dokonane wskutek omyłki nowego pracownika, nie można wyprowadzać automatycznie wniosku, iż pracownik ten nie był przez nią wystarczająco przeszkolony czy pouczony w przedmiotowym zakresie. Dyrektor Izby Skarbowej w W. w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Kontroli Sądu poddana została decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w przedmiocie określenia Skarżącemu zobowiązania z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (zfron). Istota sporu między stronami dotyczy oceny prawidłowości zastosowania art. 33 ust. 4a pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji w związku z niezgodnym z ustawą wykorzystaniem środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. W niniejszej sprawie organy wydające rozstrzygnięcia uznały, że Strona niezgodnie z przeznaczeniem wydatkowała środki zfron w dniach 7 stycznia i 4 lutego 2009 r. na bieżącą działalność, co na podstawie art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji zobowiązywało Stronę do złożenia do PFRON deklaracji i dokonania wpłaty sankcji w wysokości 1 073,00 zł. Skarżący argumentował natomiast, że powyższe środki zfron na bieżącą działalność przedsiębiorstwa zostały wydatkowane z konta zfron w skutek omyłki nowo zatrudnionego pracownika, ale zostały one niezwłocznie zwrócone na rachunek bankowy zfron po zauważeniu pomyłki (w dniu 15 stycznia 2009 r. i 9 lutego 2009 r. – co wynika z akt sprawy). W myśl art. 33 ust. 3 ustawy o rehabilitacji, pracodawca prowadzący zakład pracy chronionej jest obowiązany do: 1) prowadzenia ewidencji środków funduszu rehabilitacji; 2) prowadzenia rachunku bankowego środków tego funduszu (od 1 stycznia 2011 r. rozliczeniowego rachunku bankowego); 3) wydatkowania środków tego funduszu wyłącznie z rachunku bankowego środków tego funduszu, z zastrzeżeniem ust. 3a (od 1 stycznia 2011 r. rozliczeniowego rachunku bankowego); 4) przekazywania środków funduszu rehabilitacji na rachunek, o którym mowa w pkt 2, w terminie 7 dni od dnia, w którym środki te uzyskano; 5) przeznaczania co najmniej 15 % środków funduszu rehabilitacji na indywidualne programy rehabilitacji; 6) przeznaczania co najmniej 10 % środków funduszu rehabilitacji na pomoc indywidualną dla niepełnosprawnych pracowników i byłych niepracujących niepełnosprawnych pracowników tego zakładu. Stosownie do treści art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji, w przypadku niezgodnego z ust. 4 przeznaczania środków funduszu rehabilitacji pracodawca jest obowiązany do dokonania: 1) zwrotu 100 % kwoty tych środków na fundusz rehabilitacji oraz 2) wpłaty w wysokości 30 % tych środków na Fundusz w terminie do 20. dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło ujawnienie niezgodnego z ustawą przeznaczenia środków funduszu rehabilitacji, a także niedotrzymanie terminu, o którym mowa w ust. 3 pkt 3. W niniejszej sprawie środki zostały przeznaczone na bieżące potrzeby prowadzonej przez Skarżącego działalności gospodarczej, tj. obsługa prawna, obsługa księgowa, nadzór BHAP oraz zakup tarczy, sprzęgła, zacisku hamulca tarczowego czy podstawki gaźnika. Skarżący zresztą nie kwestionuje, że nie były to cele związane z rehabilitacją osób niepełnosprawnych. Jednak w ocenie Sądu, takie zadysponowanie środkami było niezgodne z przepisami, co zasadnie podnosiły organy wydające rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W myśl bowiem art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji środki funduszu rehabilitacji są przeznaczane na finansowanie rehabilitacji zawodowej, społecznej i leczniczej, w tym na indywidualne programy rehabilitacji osób niepełnosprawnych opracowane przez powołane przez pracodawców komisje rehabilitacyjne oraz ubezpieczenie osób niepełnosprawnych, zgodnie z zakładowym regulaminem wykorzystania tych środków. Jednocześnie ustawodawca rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2007 r. Nr 245 poz. 1810 ze zm.) doprecyzował cele, na które można przeznaczać środki funduszu. Nie ma tam przekazywania środków w celu prowadzenia bieżącej działalności gospodarczej. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 9 ustawy o rehabilitacji środki zfron są środkami, których pracodawca jest dysponentem. Pracodawca dysponuje tymi środkami na zasadach ściśle określonych w art. 33 ustawy i we wspomnianym rozporządzeniu. Ich status nie jest tożsamy ze środkami własnymi pracodawcy. Wskazać należy, iż zawarte w ustawie o rehabilitacji rozwiązania prawne dotyczące zasad gospodarowania i wykorzystywania środków zgromadzonych w zfron przez pracodawców prowadzących zakłady pracy chronionej są dosyć surowe i nie pozostawiają organom je egzekwującym jakiegokolwiek pola do uznaniowego ich stosowania. Nadanie takiego kształtu tym rozwiązaniom jest jednak o tyle zrozumiałe, iż mają one tworzyć skuteczną barierę zapobiegającą przeznaczaniu środków zgromadzonych w zfron na inne cele niż określone w ustawie, nie związane z potrzebami zatrudnionych osób niepełnosprawnych. Mając zatem na uwadze kształt analizowanych rozwiązań prawnych, działania przedsiębiorców w zakresie gospodarowania środkami zgromadzonymi w wyodrębnionym zfron powinny cechować się szczególną starannością i przezornością, czego zabrakło w działaniu Skarżącego, jeżeli chodzi o omyłkowe przekazanie środków zfron na cel inny niż przewidziany w powołanych przepisach. Takie działanie Strony organy prawidłowo potraktowały jako działanie niezgodnego z ustawą o rehabilitacji przeznaczenia środków zfron, do czego nawiązuje w swojej treści art. 33 ust. 4a pkt 2 ustawy o rehabilitacji. Z tego powodu Sąd uznał zarzut naruszenia tego przepisu za niezasadny. W orzecznictwie akcentuje się zastosowanie art. 33 ust. 4a pkt 2 w dwóch różnych sytuacjach, a mianowicie zarówno w przypadku niezgodnego z ustawą przeznaczenia (wykorzystania) środków ZFRON, jak też w przypadku niedotrzymania terminu określonego w art. 33 ust. 3 pkt 3 (wyroki z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Wa 1180/11 i z 21 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 3415/12, a także w wyrokach z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Wa 10/14 oraz z 21 sierpnia 2015 r. sygn. akt III SA/Wa 3517/14 (dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sądy administracyjne obu instancji wskazują na to, że sankcję z art. 33 ust. 4 ustawy o rehabilitacji ustawodawca przewidział za (każde) inne, niż prawnie określone, spożytkowanie środków funduszu. "Przeznaczenie" to inaczej "spożytkowanie", "wykorzystanie" środków inaczej niż przewiduje to ustawa (wyrok z 8 listopada 2013r, III SA/Wa 1680/13, utrzymany w mocy przez NSA wyrokiem z 6 kwietnia 2016 r. II FSK 443/14, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Samoistną okolicznością powodującą powstanie obowiązku wpłaty należności z art. 33 ust. 4a jest ujawnienie niezgodnego z ustawą przeznaczenia środków funduszu (wyrok z 22 stycznia 2014r., III SA/Wa 2249/13, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym, zdaniem Sądu, zarzut błędnej wykładni art. 33 ust. 4 i 4a ustawy o rehabilitacji należało uznać za niezasadny. Nietrafne dlatego są argumenty Strony, z których wynika, że sankcja nie może być wyliczana od środków, które pomyłkowo, a nie celowo, zostały wydatkowane na inne niż ustawowe cele. W omówionym wyżej zakresie Sąd nie dopatrzył się ze strony organów obu instancji naruszenia przepisów procesowych. Organy te w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu zebrały niezbędne dowody pozwalające na ustalenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych. We właściwy sposób dokonały także oceny materiału dowodowego, a dokonane przez nie ustalenia i wyciągnięte na ich podstawie wnioski przedstawiły w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi z art. 210 § 4 O.p. Prawidłowe było również zastosowanie przepisów prawa materialnego, zawartych w ustawie o rehabilitacji stwarzających podstawę prawną do określenia wysokości wpłat na zfron, w tym zwłaszcza art. 33 ust. 4, 4a tej ustawy. Reasumując Sąd stwierdza, iż w toku postępowania organy obu instancji podjęły, zgodnie art. 122 O.p., wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Z akt sprawy wynika, że Strona mogła brać czynny udział w każdym stadium postępowania (art.123 O.p.). Organ administracyjny jest zobowiązany do zgromadzenia dowodów w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do ustalenia stanu faktycznego. Oznacza to, że jeżeli organ, na podstawie zebranych w toku postępowania dowodów, może dokonać niebudzącego wątpliwości ustalenia stanu faktycznego, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne. W związku z powyższym Sąd stwierdza, że ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie nie ma znamion oceny dowolnej i została przeprowadzona w oparciu o zasady logiki i doświadczenia życiowego, znalazła też swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stąd też Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracyjne art. 122 i art. 187 § 1 O.p., ani art. 31 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), skargę oddalił.