III SA/Wa 2365/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Zaorska (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Justyna Mazur, sędzia WSA Aneta Trochim-Tuchorska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi B.J. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę 1.1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. Minister Finansów utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w G. (dalej: "DIS") z [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ze skargi B.J. (dalej: "Skarżąca") na czynność w postaci skierowania do dłużnika zajętej wierzytelności zawiadomienia o zmianie wysokości zajęcia. 1.2. Jak wynika z akt sprawy Naczelnik [...] Urzędu Skarbowego w G. (dalej: "NUS") prowadził postępowanie egzekucyjne skierowane do majątku zobowiązanych małżonków B.J. i R.J. na podstawie tytułu wykonawczego z 23 grudnia 2009 r. nr [...]. NUS zawiadomieniem z 29 grudnia 2009 r. zajął prawo majątkowe stanowiącego świadczenie z ubezpieczenia społecznego Skarżącej w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych w G. Zawiadomienie o zajęciu doręczono Skarżącej 18 stycznia 2010 r., a ZUS 29 grudnia 2009 r. Kopię ww. zawiadomienia doręczono R.J. 29 grudnia 2009 r. ZUS poinformował, że R.J. nie figuruje w Ewidencji Emerytalno-Rentowej ZUS i zawiadomił NUS o wprowadzeniu od lutego 2010 r. potrącenia ze świadczeń Skarżącej. DIS postanowieniem z [...] marca 2010 r. oddalił, jako nieuzasadnioną, skargę Skarżącej z 19 stycznia 2010 r. na ww. czynność egzekucyjną NUS dokonaną ww. zawiadomieniem. Małżonkowie wnieśli zażalenie na ww. postanowienie do Ministra Finansów (dalej: "MF"), który dwoma postanowieniami z [...] listopada 2010 r. skierowanymi do Skarżącej i R.J. utrzymał w mocy ww. postanowienie DIS. 1.3. NUS w toku postępowania egzekucyjnego, pismem z 9 kwietnia 2009 r. zawiadomił dłużnika zajętej wierzytelności o aktualnej kwocie zaległości podlegającej realizacji. ZUS pismem z 10 kwietnia 2013 r. poinformował Skarżącą i R.J. o wznowieniu realizacji zajęcia dokonanego zawiadomieniem z 29 grudnia 2009 r. od maja 2013 r. 1.4. Skarżąca pismami z 23 kwietnia 2013 r. i z 30 kwietnia 2013 r. złożyła skargę na czynność w postaci skierowania do dłużnika zajętej wierzytelności zawiadomienia o zmianie wysokości zajęcia. Skarżąca wniosła o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do czasu rozpatrzenia skargi. Analogicznie postąpił R.J. 1.5. DIS postanowieniem z [...] czerwca 2013 r., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania na ww. wniosek Skarżącej. 1.6. Skarżąca w zażaleniu z 2 lipca 2013 r. wniosła o uchylenie ww. postanowienia DIS i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania i podniosła, że NUS postanowieniem z [...] maja 2013r. umorzył postępowania egzekucyjne prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...]. Wszelkie więc środki egzekucyjne zastosowane po wydaniu ww. postanowienia w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego są sprzeczne z prawem. 1.7. Utrzymując w mocy ww. postanowienie DIS, MF stwierdził, że Skarżąca zaskarżyła czynność zaktualizowania zawiadomienia z 29 grudnia 2009 r., którym dokonano zajęcia prawa majątkowego, stanowiącego świadczenie z zaopatrzenia emerytalnego i z ubezpieczenia społecznego u dłużnika zajętej wierzytelności – ZUS, czyli czynność techniczną polegającą na skierowaniu do dłużnika zajętej wierzytelności pisma informującego o zmianie wysokości zaległości. Podkreślił, że czynności techniczne nie podlegają zaskarżeniu w trybie art. 54 u.p.e.a. 2. Skarżąca w skardze na ww. postanowienie MF zarzuciła naruszenie: - art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 18 i art. 54 § 1, 3, 5 u.p.e.a., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ze skarg na czynności egzekucyjne, gdy nie istnieje odrębna sprawa ze skargi na czynności egzekucyjne, do rozstrzygnięcia której, w oparciu o art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 K.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a K.p.a.); - art. 124 § 1 i § 2 K.p.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 18 i art. 54 § 1, 3-5 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uzasadnieniu przyczyn odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ze skarg na czynności egzekucyjne, gdy skargi na czynności egzekucyjne powinny być rozpatrzone merytorycznie – uwzględnione bądź oddalone, gdyż nie istnieje odrębna sprawa ze skargi na czynności egzekucyjne, do rozstrzygnięcia której, na mocy art. 18 u.p.e.a., stosuje się przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 K.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a K.p.a.). W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że w jej ocenie zaskarżone zostało nowe zajęcie świadczeń z ZUS i w konsekwencji nie było przeszkód do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez DIS. 3. MF w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 lutego 2016r. sygn. akt III SA/Wa 938/15 uchylił zaskarżone postanowienie MF z [...] stycznia 2015 r. oraz poprzedzające je postanowienie DIS z [...] czerwca 2013 r. 5. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 lipca 2018 r. sygn. akt II FSK 2053/16 uchylił ww. wyrok WSA w Warszawie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z art. 35 § 2 u.p.e.a. zamiast według art. 54 u.p.e.a.. Tym samym Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązku kontroli zaskarżonego postanowienia i kierując się tymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny jako uzasadnione (mające usprawiedliwione podstawy) zakwalifikował wysunięte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.") w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., gdyż błędnym było przyjęcie, że art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia MF. Takie naruszenie prawa niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niemniej, zdaniem NSA, na tym etapie nie można było ocenić postulowanego przez kasatora, naruszenia art. 151 P.p.s.a., ponieważ niniejsze orzeczenie nie kończy sprawy sądowoadministracyjnej, ale jedynie otwiera drogę do ponownego jej rozpoznania. Za zasadne uznano zarzuty naruszenia art. 133, 134 i 141 § 4 P.p.s.a., gdyż kontrolując zaskarżone postanowienie jako wydane na podstawie art. 35 § 2 u.p.e.a., który w sprawie nie miał zastosowania, zamiast wydanego na podstawie art. 54 u.p.e.a., Sąd pierwszej instancji nie działał w granicach sprawy. Zdaniem NSA zasadnymi też okazały się zarzuty odwołujące się do naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 P.p.s.a. Skoro w zaskarżonym wyroku nie odniesiono się do zaskarżonego postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynności egzekucyjne, to Sąd pierwszej instancji nie wywiązał się z obowiązku dokonania kontroli zgodności z prawem działań administracji publicznej poprzez rozpoznanie skargi, ponieważ wydając zaskarżony wyrok, nie ocenił działania organu pod kątem zgodności z prawem postanowienia określonego w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 6.1. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 6.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepis art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a.). Z art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia ww. przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Sąd stwierdza również, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. 6.3. Sąd, badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia MF. W tym zakresie Sąd w całości podzielił argumentację tutejszego Sądu przedstawioną na tle analogicznego stanu faktycznego i prawnego w wyroku z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Wa 2889/18 (w sprawie ze skargi R.J.). 6.4. Istota sporu w sprawie dotyczy możliwości zaskarżenia w trybie skargi na czynność egzekucyjną, unormowanej w art. 54 u.p.e.a., zawiadomienia o aktualizacji (zmianie) wysokości kwoty zaległości, dotyczącej prawa majątkowego stanowiącego świadczenie z ubezpieczenia społecznego Skarżącej w ZUS. Zdaniem Skarżącej pismo, w którym poinformowano ją o wznowieniu od maja 2013 r. realizacji zajęcia dokonanego zawiadomieniem z 29 grudnia 2009 r. nie jest tylko czynnością techniczną, lecz stanowi nowe zajęcie świadczeń w ZUS. Zdaniem natomiast MF pismo informujące o zmianie wysokości kwoty zaległości stanowi czynność techniczną i nie podlega zaskarżeniu, dlatego zasadne było zastosowanie w sprawie z art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 18 i art. 54 § 1, 3-5 u.p.e.a. 6.5. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko MF zawarte w zaskarżonym postanowieniu, podkreślając jednocześnie, że identyczne stanowisko w tym zakresie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 9 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 936/15. 6.6. Pierwszą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest charakter prawny aktualizacji (zmiany) wysokości kwoty zaległości. Należy podkreślić, że w toku postępowania egzekucyjnego organ podejmuje szereg działań zmierzających w pośredni lub bezpośredni sposób do zrealizowania celu postępowania, jakim jest zaspokojenie wierzyciela. Nie wszystkie jednak działania podejmowane przez organ stanowią czynności egzekucyjne (wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego), o których mowa w art. 1a pkt 2 w związku z pkt 12 u.p.e.a. W literaturze wskazuje się, że pod pojęciem czynności egzekucyjnych kryją się zarówno czynności o charakterze prawnym, podejmowane wyłącznie przez organ egzekucyjny lub organ rekwizycyjny, jak i czynności o charakterze faktycznym, dokonywane przez egzekutora lub poborcę skarbowego. Od czynności egzekucyjnych o charakterze faktycznym należy odróżnić ogół czynności postępowania egzekucyjnego, dokonywanych nie tylko przez organ egzekucyjny i niemających charakteru wykonawczego (R. Hauser, Z. Leoński (w:) R. Hauser, A. Skoczylas (red.), Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, s. 21). Nie są czynnościami egzekucyjnymi takie działania organu egzekucyjnego, które nie wiążą się ze stosowaniem przymusu egzekucyjnego, lub które wyłączają albo oddalają w czasie możliwość zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, tj. zajęcie zabezpieczające, doręczenie zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, postanowienie w sprawie zawieszenia lub umorzenia postępowania egzekucyjnego, wyłączenie rzeczy bądź praw majątkowych spod egzekucji, pobór opłaty komorniczej, czy też zaliczenie nadpłaty podatku na poczet zaległych oraz bieżących zobowiązań podatkowych (por. wyrok WSA w Krakowie z 26 października 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 905/17). W podobny sposób należy ocenić zawiadomienie o zmianie wysokości zajęcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II FSK 1784/10, którego stanowisko orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd w pełni podziela, zdecydowanie wykluczył aktualizację zajęcia z kręgu czynności egzekucyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku wskazał, że czynnościami egzekucyjnymi są wyłącznie czynności faktyczne, dla których ważności u.p.e.a. przewidziała określony rygor i formę ich dokonania. Informacyjny charakter tego zawiadomienia, jak również brak odrębnego trybu postępowania uregulowanego w u.p.e.a. wskazuje, że nie można zaliczać go do czynności o charakterze wykonawczym, ani też uznać za działanie organu egzekucyjnego zmierzające do zrealizowania środka egzekucyjnego, jakim jest egzekucja z rachunku bankowego. Dodatkowy argument na poparcie powyższego poglądu można znaleźć w art. 64 § 1 u.p.e.a., który – regulując wysokość opłat od czynności egzekucyjnych dokonywanych przy egzekucji należności pieniężnych – nie wymienia zawiadomienia o zmianie wysokości zajęcia. Zaliczenie zawiadomienia o zmianie wysokości zajęcia do kategorii czynności egzekucyjnych powodowałoby, że każde działanie organu egzekucyjnego, polegające na wykonaniu jakiejś czynności materialno-technicznej o charakterze informacyjnym, podlegałoby zaskarżeniu w trybie art. 54 u.p.e.a. przez złożenie skargi na czynności egzekucyjne. Nie ma natomiast żadnych uzasadnionych podstaw, aby skargę na czynności egzekucyjne traktować jako uniwersalny środek zaskarżania, za pomocą którego możliwe jest skuteczne kwestionowanie wszystkich aktów i działań podejmowanych przez organ egzekucyjny w toku całego postępowania egzekucyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Wa 2488/12). W rozpatrywanej sprawie właściwą czynność egzekucyjną stanowiło zajęcie prawa do świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego, na którą to czynność przysługiwały środki zaskarżenia, natomiast zawiadomienie o aktualizacji wysokości zajęcia stanowiło – wbrew stanowisku Skarżącej – wyłącznie czynność techniczną o charakterze informacyjnym, która nie podlega zaskarżeniu w trybie skargi na czynności egzekucyjne. Analogiczne stanowisko w tym zakresie wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym w ww. wyroku z 9 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Wa 936/15. Wbrew zatem stanowisku Skarżącej, aktualizację zawiadomienia o zajęciu wierzytelności, należało uznać, tak, jak uczynił MF w zaskarżonym postanowieniu, za czynność materialno-techniczną, a nie za czynność w rozumieniu art. 54 u.p.e.a. W żadnym z przepisów u.p.e.a. oraz K.p.a. nie przewidziano środka zaskarżenia dla tego rodzaju czynności materialno-technicznej. Prawidłowe było więc wydanie w sprawie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynność egzekucyjną, stosownie do art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. Od czynności materialno-technicznej w postaci aktualizacji zawiadomienia o zajęciu wierzytelności, co wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądowym, wyżej powołanym, nie przysługuje skarga na czynności egzekucyjne. MF w sposób należyty, wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, zastosował w zaskarżonym postanowieniu ww. przepisy, mając przy tym na względzie właściwą wykładnię art. 54 § 1, 3-5 u.p.e.a. oraz stosując właściwie przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 K.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a K.p.a.). Tym samym nie można przyjąć, że MF błędnie uzasadnił w zaskarżonym postanowieniu przyczyny odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, w której nie dokonano czynności egzekucyjnej, a jedynie czynność materialno-techniczną. Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, nie było więc przesłanek do merytorycznego rozpatrzenia skargi na czynność egzekucyjną, bo prawidłowo MF uznał, że nie dokonano czynności w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Nie ma przy tym racji Skarżąca twierdząc, że pismo informujące o zmianie wysokości zaległości dotyczącej zajęcia prawa majątkowego stanowiącego świadczenie z ubezpieczenia społecznego Skarżącej w ZUS – kształtuje na nowo prawa i obowiązki. W piśmie informującym o zmianie wysokości zaległości dotyczącej zajęcia prawa majątkowego stanowiącego świadczenie z ubezpieczenia społecznego w ZUS nie określa się kwoty podlegającej egzekucji. Zajęcie świadczy jedynie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego z art. 1a pkt 12 u.p.e.a. w związku z prowadzeniem egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela. Wystawienie tytułu wykonawczego jest konsekwencją niewykonania przez zobowiązanego obowiązku, zaś wysokość tego obowiązku może być kwestionowana przy wykorzystaniu innego środka zaskarżenia, przykładowo zarzutów wnoszonych na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. 6.7. Zdaniem Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwały ponadto pozostałe zarzuty skargi, a przede wszystkim zarzut naruszenia art. 124 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a. w związku z art. 18 i art. 54 § 1, 3-5 u.p.e.a. Zaskarżone postanowienie, wbrew twierdzeniom wyrażonym w skardze zawierało konieczne elementy, o jakich mowa w art. 124 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. i w związku z art. 61a § 1 K.p.a. MF oznaczył w nim bowiem zarówno organ administracji publicznej, datę wydania postanowienia, oznaczył także stronę, powołał podstawę prawną, jak również zawarł rozstrzygnięcie, pouczenie, w jakim trybie i terminie należy wnieść na ww. postanowienie skargą do sądu administracyjnego. Postanowienie zaskarżone zawierało też podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jego wydania. MF prawidłowo sformułował także uzasadnienie faktyczne i prawne. Wszystkie ww. okoliczności potwierdzają, że MF wydając zaskarżone postanowienie miał na względzie również obowiązujące przepisy ogólnej procedury administracyjnej dotyczące wszczęcia postępowania (art. 61 K.p.a.) i odmowy jego wszczęcia (art. 61a K.p.a.) i w sposób należyty zastosował je do okoliczności rozpoznawanej sprawy. 6.8. Sąd, biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 190 P.p.s.a., oddalił skargę jako nieuzasadnioną.