III SA/Wa 2741/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Aneta Trochim-Tuchorska, Sędziowie sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (sprawozdawca), sędzia WSA Beata Sobocha, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 listopada 2016 r. sprawy ze skargi H.J. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Naczelnik Urzędu Skarbowego w P. (zwany dalej: "NUS") na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] obejmującego zaległości z tytułu zryczałtowanego podatku dochodowego od przychodów z innych źródeł za 2009r. prowadzi egzekucję do majątku zobowiązanej H.J. (zwana dalej: "Skarżącą") stosując środki egzekucyjne z ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014r. poz. 1619, ze zm., zwana dalej: "u.p.e.a."). 2. Skarżąca pismem z 19 lutego 2015r. wystąpiła do Dyrektora Izby Skarbowej w G. (zwany dalej: "DIS") z wnioskiem o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego, gdyż w sprawie wystąpiły szczególnie uzasadnione przypadki do wstrzymania postępowania egzekucyjnego: a) niedbałość legislacyjna ustawodawcy, powodująca problemy z interpretacją przepisów, co było przyczyną powstania zobowiązania podatkowego, b) działanie Skarżącej na podstawie informacji udzielonej przez pracownika Urzędu Skarbowego, co było przyczyną powstania zobowiązania podatkowego, c) ciężka sytuacja materialna Skarżącej. 3. DIS postanowieniem z [...] marca 2015r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułu wykonawczego, gdyż Skarżącej nie przysługuje prawo żądania wstrzymania postępowania egzekucyjnego, na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. 4. Skarżąca w zażaleniu z 7 kwietnia 2015r. zarzuciła, że ww. postanowienie wydano z naruszeniem art. 23 § 6 u.p.e.a. przez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego z inicjatywy Skarżącej. DIS po dokonaniu analizy stanu faktycznego sprawy przedstawionego w piśmie z 19 lutego 2015r. powinien wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, gdyż zachodziły okoliczności uzasadniające, w jej ocenie, wstrzymanie egzekucji. 5. Minister Finansów (zwany dalej: "MF") w postanowieniu z 30 lipca 2015r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, ze zm., zwany dalej: "k.p.a.") i art. 17, art. 18 i art. 23 § 5 u.p.e.a. utrzymał w mocy ww. postanowienie DIS. Zdaniem MF Skarżąca wnosi o wstrzymanie na podstawie art. 23 § 6 u.p.e.a. wszelkich czynności egzekucyjnych dokonywanych na podstawie ww. tytułu wykonawczego, ale z treści art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że uprawnienia "wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego" przysługują organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym. Przepis ten nie daje uprawnień zobowiązanemu do występowania z żądaniem wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Prawidłowe było więc skorzystanie przez DIS z art. 61a k.p.a. i odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania jest bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. 6. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie ww. postanowienie MF, stwierdzenie, że uchylone postanowienie nie może być wykonane w całości i przyznanie Skarżącej należnych kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, z uwagi na naruszenie art. 23 § 6 u.p.e.a., przez jego niezastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania z inicjatywy Skarżącej. Zdaniem Skarżącej organ administracji powinien z urzędu, po dokonaniu analizy przedstawionych przez Skarżącą, wszcząć postępowanie. MF wydał postanowienie bez wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego, w jakim znalazła się Skarżąca, bez uwzględnienie, że: a) doszło do niedbałość legislacyjnej ustawodawcy, powodująca problemy z interpretacją przepisów, co spowodowało powstanie zobowiązania podatkowego – bez winy Skarżącej; b) działanie Skarżącej na podstawie informacji udzielonej przez pracownika Urzędu Skarbowego, co stało się niezawinioną przez Stronę przyczyną powstania zobowiązania podatkowego; c) ciężka sytuacja materialna Skarżącej. 7. Minister Finansów, w odpowiedzi na skargę, wniósł o oddalenie skargi. Zauważył ponadto, że DIS, mając na uwadze poglądy doktryny powoływane przez Skarżącą w ww. postanowieniu dokonał analizy przesłanek wstrzymania postępowania egzekucyjnego wskazanych przez Skarżącą w kontekście art. 23 § 6 u.p.e.a., uznając, że nie zaszła konieczność wstrzymania postępowania egzekucyjnego z urzędu. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skargę należało oddalić, jako niezasadną. 2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 2103) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się ww. kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. 3. Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, jak również - na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") - poprzedzającego go postanowienia DIS, wskazuje, że nie naruszają one przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu pozwalającym na ich uchylenie. Sąd wskazuje, że - wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze, jak również w zażaleniu - u.p.e.a. nie zna instytucji "wstrzymania" postępowania egzekucyjnego w administracji na wniosek dłużnika (zobowiązanego). Stanowisko analogiczne do wyrażonego przez Sąd w rozpoznawanej sprawie było wielokrotnie prezentowane przez Sądy administracyjne. I tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 kwietnia 2000r. sygn. akt III SA 1419/99 podkreślił, że z istoty przepisu art. 23 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków. Pamiętać przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 października 1999r. sygn. akt III SA 7798/98, stwierdził, że uprawnienia "wstrzymania czynności egzekucyjnych" wynikające z art. 23 u.p.e.a. przysługują organowi sprawującemu nadzór nad organem egzekucyjnym. Mogą być one wykorzystywane wyłącznie w ramach tego nadzoru – kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego – w wypadkach szczególnie uzasadnionych. Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z 19 maja 2011r. sygn. akt II FSK 2172/09 stwierdził, że "(...) przysługujące organowi nadzoru uprawnienia do wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, to jest kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego. Podkreślić należy, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji wstrzymania tego postępowania na wniosek dłużnika. Cytowany przepis nie daje więc dłużnikowi poddanemu egzekucji żadnych bezpośrednich uprawnień do występowania na jego podstawie o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Wniosek dłużnika mógłby co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie, które mogłyby ewentualnie skutkować, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymaniem w ramach nadzoru czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego." Stanowisko podobne było też wyrażane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 22 kwietnia 2010r. sygn. akt II FSK 472/10, LEX 596470; 8 kwietnia 2009r. sygn. akt II FSK 1925/07 (dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając powyższe poglądy na względzie uznał, że słusznie w rozpoznawanej sprawie, najpierw DIS, a następnie MF, uznały, że nie było podstaw do merytorycznego rozpatrywania sprawy wstrzymania administracyjnego postępowania egzekucyjnego (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego), zainicjowanego wnioskiem Strony skarżącej. Przepis art. 23 § 6 u.p.e.a. nie daje żadnych bezpośrednich uprawnień dłużnikowi poddanemu egzekucji. U.p.e.a., jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie, nie zna instytucji wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub czynności egzekucyjnych na wniosek dłużnika (por. wyroki NSA z: 8 października 1999r. sygn. akt III SA 778/98; 8 kwietnia 2009r. sygn. akt II FSK 1925/07 - dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wniosek zobowiązanego o wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego skierowany do organu nadzoru może co najwyżej zainicjować przeprowadzenie czynności kontrolnych w nadzorowanym organie i w ramach tej kontroli doprowadzić do wstrzymania tychże czynności lub administracyjnego postępowania egzekucyjnego. O tym czy należy dokonać nadzoru nad egzekucją administracyjną decyzję podejmuje organu nadzoru i dopiero w trakcie dokonywania czynności nadzorczych może sam – bez inicjatywy zobowiązanego - podjąć rozstrzygnięcie na mocy art. 23 § 6 u.p.e.a., po zajściu przesłanek wskazanych w ww. przepisie. Zarówno czas, jak i samo skorzystanie z uprawnienia do wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego należą do sfery uznania organu sprawującego nadzór nad egzekucją administracyjną (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 września 2007r. sygn. akt III SA/Wa 3584/06, dostępny na www.nsa.gov.pl). Skoro, jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 kwietnia 2010r. sygn. akt II FSK 472/10 z istoty przepisu art. 23 § 6 u.p.e.a. wynika, że wstrzymanie egzekucji (czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego) zależy od uznania organu nadzoru (dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), to uprawnienia do wstrzymania czynności lub postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 26 § 6 u.p.e.a., przysługujące organowi nadzoru, mogą być wykorzystane wyłącznie w ramach tego nadzoru, tj. kontroli prawidłowości działania organu egzekucyjnego, w wypadkach szczególnie uzasadnionych. 4. W świetle powyższych rozważań zasadne było w związku z tym przyjęcie – najpierw przez DIS, a następnie przez MF w zaskarżonym postanowieniu, że na mocy art. 18 u.p.e.a. należy zastosować przepis art. 61 a k.p.a. W sprawie nie było możliwe merytoryczne rozpatrywanie wniosku Strony skarżącej i zasadna była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego. Zgodnie bowiem z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy u.p.e.a. nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowił, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem Sądu prawidłowe było przyjęcie przez organy administracyjne w sprawie, że do przypadków braku możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego należy zaliczyć sytuację, gdy przepis prawa – art. 23 § 6 u.p.e.a. przewiduje wyłącznie wszczęcie postępowania jedynie z urzędu. Wówczas wniosek zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym, który bez podstawny prawnej chciałby zainicjować wstrzymanie postępowania egzekucyjnego nie może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu i należało w związku z nim wydać postanowienie, o którym mowa w art. 61a k.p.a. W toku postępowania egzekucyjnego Zobowiązany – Skarżąca - dysponuje określonymi uprawnieniami w celu obrony swoich interesów i praw. Są to skarga na czynności egzekucyjne lub skarga na przewlekłość postępowania. W katalogu tych środków nie ma natomiast prawa do żądania wstrzymania czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Niejako na marginesie należy również wskazać, że instytucja wstrzymania postępowania egzekucyjnego powoduje jedynie przesunięcie w czasie obowiązku zapłaty należnego zobowiązania, co zwiększa kwotę zadłużenia przez wzrost odsetek za zwłokę (por. wyroki WSA w: Warszawie z 14.07.2011r. sygn. akt V SA/Wa 712/11; w Rzeszowie z 24 listopada 2016r. sygn. akt I SA/Rz 732/16). 5. Sąd w tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.