III SA/Wa 387/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Trelka (sprawozdawca), Sędziowie sędzia del. SO Agnieszka Baran, sędzia WSA Honorata Łopianowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości kosztów egzekucyjnych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. z dnia [...] października 2018 r. nr [...], 2) zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. na rzecz N. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W., po rozpatrzeniu zażalenia N. Sp. z o. o. w W. ("Skarżąca" lub "Spółka"), na postanowienie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego w W. ("Naczelnik", "Organ I instancji, "Organ egzekucyjny") z [...] października 2018 r., określające wysokość kosztów egzekucyjnych, utrzymał w mocy postanowienie Organu I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. ("Dyrektor", "Organ II instancji") wynika, że Naczelnik prowadził postępowanie egzekucyjne wobec majątku Skarżącej na podstawie tytułów wykonawczych z [...] czerwca 2017 r., nr [...] oraz [...], a także na podstawie tytułu wykonawczego z [...] lipca 2017 r., nr [...], którymi objęto zaległości w podatku od towarów i usług za grudzień 2016 r. w łącznej kwocie należności głównej 13 638 220, 50 zł plus odsetki. Na podstawie tytułów wykonawczych z [...] czerwca 2017 r. Organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunków bankowych w [...] S.A. oraz w [...] S.A. W odpowiedzi na powyższe zajęcie [...] S.A. poinformował o przeszkodach w realizacji zajęcia z uwagi na brak środków na rachunku bankowym, natomiast [...]S.A. wskazał, że nie prowadzi rachunku na rzecz Spółki. Egzekucja administracyjna prowadzona na podstawie przedmiotowych tytułów wykonawczych została zakończona [...] grudnia 2017 r. poprzez wyegzekwowanie zaległości wraz z odsetkami oraz z kosztami egzekucyjnymi. Skarżąca złożyła wniosek o wydanie zawiadomienia o wysokości kosztów egzekucyjnych. Naczelnik wydał zawiadomienie, w którym określił wysokość kosztów egzekucyjnych na 851 155, 80 zł. Zawiadomienie doręczono pełnomocnikowi Spółki 9 kwietnia 2018 r. Pełnomocnik Spółki złożył wniosek o wydanie, w trybie art. 64c § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm., dalej "upea" lub "ustawa"), postanowienia w spawie kosztów egzekucyjnych. Naczelnik, postanowieniem z [...] października 2018 r., określił wysokość kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie 845 884, 90 zł. W zażaleniu na to postanowienie Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 190 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia i naliczenie opłaty za zajęcia wierzytelności z rachunków bankowych Spółki oraz zajęć innych wierzytelności na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 ustawy, podczas gdy jej art. 64 § 1 pkt 4 uznany został przez Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt SK 31/14, za niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, a zatem nie mógł stanowić podstawy do naliczenia opłaty za zajęcie wierzytelności z rachunków bankowych oraz innych wierzytelności bez uwzględnienia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wysokość opłat egzekucyjnych powinna być adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego; - art. 190 ust. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia i naliczenie opłaty manipulacyjnej na podstawie art. 64 § 6 upea, podczas gdy przepis ten także uznany został przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, a zatem nie mógł stanowić podstawy do naliczenia opłaty manipulacyjnej bez uwzględnienia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wysokość opłat egzekucyjnych powinna być adekwatna do nakładu pracy organu egzekucyjnego; - art. 6 oraz art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 ustawy w zw. z art. 190 ust 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia i naliczenie kosztów egzekucyjnych na podstawie art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 upea, podczas gdy przepisy te uznane zostały przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku za niespełniające norm konstytucyjnych, a zatem nie mogły stanowić podstawy prawidłowego wyliczenia kosztów egzekucyjnych, a tym samym działanie Naczelnika, w świetle powszechnie obowiązującej mocy orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, stanowiło naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej, tj. zasady legalizmu oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej. W uzasadnieniu powołanego na wstępie postanowienia Dyrektor powołał się na art. 64c § 6a i § 7, art. 64 § 1, § 3-4 i § 5-6 ustawy, i stwierdził, że Naczelnik dokonał skutecznych czynności egzekucyjnych. Dyrektor przedstawił dokładny sposób wyliczenia kosztów egzekucyjnych. Dyrektor, odnosząc się do powoływanego w zażaleniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., stwierdził, że wyrok tego rodzaju nie wywołuje samoistnie żadnych skutków prawotwórczych, polegających na ustanowieniu nowej normy prawnej. Wejście w życie przedmiotowego orzeczenia nie powoduje utraty mocy obowiązującej przepisów art. 64 § 1 pkt 4, art. 64 § 6 i art. 64 § 8 upea. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Organu I instancji. Podniosła zarzuty sformułowane już w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podtrzymał swoją argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega zgodność aktów, w tym kończących postępowanie lub podlegających zaskarżeniu zażaleniem postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym lub egzekucyjnym, z prawem procesowym i materialnym, obowiązującym w dacie wydania postanowienia. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r, poz. 1302 ze zm., dalej - "Ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z zastrzeżeniem nieistotnym dla sprawy). Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Z zaskarżonego postanowienia Dyrektora wynika, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozbieżnej oceny znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 31/14 dla ustalenia kosztów egzekucyjnych, jakie zaistniały w prowadzonym wobec Skarżącej postępowaniu egzekucyjnym. Spółka jest zdania, że wyrok ten powinien być uwzględniony w sprawie, podczas gdy Organy konsekwentnie odmawiają uwzględnienia tego wyroku wskazując, że Trybunał wskazał jedynie na pewne zaniechanie legislacyjne Ustawodawcy, i że przepisy art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 ustawy nie utraciły mocy obowiązującej w wyniku wyroku. Według Organów wyrok nie ma znaczenia prawotwórczego, nie ustanowił żadnej normy prawnej. Otóż, w ocenie Sądu, wskazanego wyroku Trybunału nie można uznać za bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Określenie wysokości kosztów wymagało bowiem uwzględnienia wytycznych, które sformułował Trybunał w swoim wyroku. Domniemanie konstytucyjności przepisów ustawy, które zakwestionował Trybunał, zostało bowiem, choć tylko w zakresie wskazanym w wyroku (vide orzecznictwo NSA – np. II FSK 2206/17, II FSK 778/16, II FSK 914/16). Dlatego art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 ustawy powinien być stosowany z uwzględnieniem wymogu racjonalnej zależności pomiędzy rzeczywistymi kosztami postępowania egzekucyjnego, a egzekwowanymi kwotami oraz koniecznością zakreślenia ich maksymalnej wysokości. W swoich rozważaniach Trybunał wywiódł przecież, że "...brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości) następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego, a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną.". Trybunał wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych. W ujęciu materialnym są więc zbliżone do podatku. Mechanizm ustalania opłaty stosunkowej ze wskazaną jej górną granicą chroni przed tego typu sytuacjami. Wartość wyznaczona kwotowo zakreśla bowiem maksymalny pułap opłaty i dzięki temu ogranicza kwotę określoną procentowo przed jej nadmierną wysokością. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a stosownie do ust. 3, wchodzą w życie z dniem ogłoszenia. Dyrektor miał wprawdzie świadomość istnienia wspomnianego wyroku Trybunału, jednak odniósł się do niego tylko w ten sposób, że skutkiem tego wyroku nie jest wyeliminowanie z porządku prawnego art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 upea. W ocenie Dyrektora należało stosować zakwestionowane przepisy w kształcie obecnym. Tymczasem orzeczenie Trybunału wiązało również Organy w toku ustalania wysokości kosztów. W efekcie, dopóki Ustawodawca nie wprowadzi w ustawie stosownych zmian wynikających z orzeczenia Trybunału, organy egzekucyjne powinny każdorazowo analizować powstałe w sprawie koszty egzekucyjne oraz zasadność obciążenia nimi stron postępowania zgodnie z wytycznymi Trybunału Konstytucyjnego i w taki sposób, aby nie można było zarzucić im naruszenia zasad określonych w tym wyroku. Tak więc ustalając wysokość kosztów egzekucyjnych organy egzekucyjne powinny wziąć pod uwagę rzeczywiste wydatki i koszty związane z dokonaniem w toku postępowania egzekucyjnego poszczególnych czynności egzekucyjnych, przy uwzględnieniu ich pracochłonności i czasochłonności, mając na względzie, aby ustalone koszty nie pozostawały w oderwaniu od nakładów pracy Naczelnika. Zdaniem Sądu, dokonując oceny, czy koszty egzekucyjne są właściwe w danej sprawie, należy brać pod uwagę nie tylko faktycznie poniesione wydatki, ale uwzględnić również fakt, że prowadzenie postępowania egzekucyjnego wymaga stosownego nakładu pracy i czasu (vide wyrok NSA o sygn. I GSK 849/19). Dotychczasowe orzecznictwo sądowe wskazuje, że określenie konkretnej wysokości kosztów egzekucyjnych ad casum, po wyroku Trybunału, w sytuacji, w której Ustawodawca nie wykonał tego wyroku (w porządku prawnym nadal nie obowiązują przepisy, które wskazywałyby kryteria miarkowania kosztów według zaleceń Trybunału), może być trudne i podlegać rozbieżnym ocenom (vide np. wyrok NSA o sygn. II FSK 2037/17). Nie można jednak nie zauważać, że obecnie w porządku prawnym istnieje cenne źródło informacji o sposobie miarkowania tych kosztów. Chodzi mianowicie o ustawę z dnia [...] lipca 2019 r. o zmianie ustawy i postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1553). Ta ustawa nowelizująca co do zasady wejdzie w życie dopiero w dniu 20 lutego 2021 r., ale pozwala ona na ocenę już obecnie, jakie - według Ustawodawcy – są dopuszczalne, maksymalne koszty egzekucyjne. Ich ewentualne przekroczenie wymagać będzie przekonującego uzasadnienia poprzez wskazanie jakichś nadzwyczajnych okoliczności niniejszej sprawy, które generowały te wyższe koszty. W dalszym więc postępowaniu ustalenie kosztów nastąpić powinno z uwzględnieniem art. 2, art. 8 ust. 2, art. 64 ust. 1 oraz art. 84 Konstytucji, oprócz art. 64 § 1 pkt 4 oraz § 6 upea. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c, a nadto art. 135 Ppsa, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające postanowienie Naczelnika. W kwestii kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Na koszty te złożył się uiszczony wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika – adwokata (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).