IV SA/Wa 1164/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.) asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z siedzibą w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego z siedzibą w [...] na rzecz strony skarżącej R. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. (określanej dalej jako Spółka, skarżąca), dotyczącego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszalka Województwa [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], nakładającej na [...] Sp. z o.o. opłatę podwyższoną za 2013 r. za korzystanie ze środowiska, z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. wyrobisku poeksploatacyjnym w m. D., w granicach działki nr [...], gm. P., odmówiło przywrócenia terminu. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podniósł, że pismem z dnia 27 listopada 2018 r.[...] Sp. z o.o. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Marszalka Województwa [...] z dnia [...] października 2018 r. W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, iż decyzja z dnia [...] października 2018 r. została doręczona pełnomocnikowi oraz samej stronie. Mając powyższe na względzie strona podniosła, iż składała odwołanie w terminie 14 dni od doręczenia jej decyzji. Dodatkowo skarżąca wniosła o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, z uwagi na brak współpracy pełnomocnika oraz wypowiedzenie pełnomocnictwa. Przy piśmie z dnia 30 listopada 2018 r., zatytułowanym odwołanie od decyzji - uzupełnienie, skarżąca spółka przesłała pismo z dnia 4 października 2018 r., wypowiadające pełnomocnictwo. SKO wskazało, że stosownie do art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), określanej dalej jako k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Decyzja organu I instancji została wysłana pełnomocnikowi strony oraz samej stronie. W sytuacji gdy pismo zostało jednocześnie doręczone stronie i pełnomocnikowi wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu (np. wniesienia środka odwoławczego) rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. Jeżeli pełnomocnictwo wygasa z chwilą jego cofnięcia, to przez analogię należy przyjąć, że wobec organu skutek prawny cofnięcie uzyskuje dopiero z momentem zawiadomienia go o tym. Wykładnia przepisów K.p.a., regulujących doręczanie pism, w powiązaniu z art. 94 K.p.c. i art. 42 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. pozwala na stwierdzenie, że od chwili powzięcia wiadomości o wypowiedzeniu pełnomocnictwa przez mocodawcę lub wygaśnięciu obowiązku działania pełnomocnika, który był stroną wypowiadającą, organ ma obowiązek traktowania strony, jako działającej bez pełnomocnika. Od tego dnia na organie ciąży obowiązek wysyłania wszelkiej korespondencji do strony działającej już bez pełnomocnika (tak Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV CZ 20/13, LEX nr 1324329, OSNC-ZD 2014/1/19, w którym stwierdził, że należy odmówić skuteczności na podstawie art. 94 § 1 K.p.c. doręczeniu odpisu wyroku z uzasadnieniem byłemu pełnomocnikowi we wszystkich tych przypadkach, w których dzień doręczenia pokrywa się z dniem zawiadomienia sądu o wypowiedzeniu pełnomocnictwa. W ocenie organu cofnięcie pełnomocnictwa miało miejsce w dniu 4 października 2018 r., jednakże odniosło skutek wobec organu I instancji z chwilą jego doręczenia, tj. 6 grudnia 2018 r. Zatem od dnia doręczenia pełnomocnikowi [...] Sp. z o.o. biegł termin do wniesienia odwołania. Mając powyższe na względzie zaszła konieczność rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania przez stronę. Zgodnie z art. 58 § 1 i § 2 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, przy czym prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, wraz z dopełnieniem czynności, dla której określony był termin. Przepisy proceduralne ustanawiają cztery przesłanki przywrócenia terminu, które muszą wystąpić łącznie, a niespełnienie choćby jednej z nich, przy równoczesnym dopełnieniu innych przesądza o niedopuszczalności przywrócenia terminu. Jako przyczynę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania skarżąca wskazała bezczynność swego pełnomocnika oraz - w konsekwencji - cofnięcie pełnomocnictwa dla pełnomocnika. Powyższe okoliczności ustały z dniem 4 października 2018 r., tj. w dniu kiedy skarżąca złożyła pełnomocnikowi pismo wypowiadające pełnomocnictwo. Zatem to od tej daty biegł termin, wskazany w art. 58 k.p.a. Natomiast odwołanie, wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zostało nadane w dniu 27 listopada 2018 r., czyli z uchybieniem terminu, wskazanego w art. 58 k.p.a. Niespełniona została zatem przesłanka, określona w art. 58 k.p.a. W związku z powyższym organ stwierdził, iż przywrócenie terminu jest niedopuszczalne. Skarżąca, w skardze wywiedzionej dnia 25 kwietnia 2019 r., zarzuciła: 1. naruszenie art. 58 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające uznaniu, iż niedochowanie terminu do wniesienia odwołania od decyzji było zawinione, pomimo, że pełnomocnik spółki nie zachował należytej staranności, w szczególności przejawiającej się w nieprzekazaniu korespondencji spółce, która po powzięciu informacji w nierzetelności pełnomocnika natychmiast wypowiedziała mu pełnomocnictwo, a tym samym uchybienie terminu nastąpiło bez winy spółki, która nie może być obciążana nierzetelnym działaniem profesjonalnego pełnomocnika, 2. art. 58 § 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został złożony po terminie pomimo niekwestionowanych przez organ dowodów wskazujących na okoliczność, że skarżąca, do której również trafiła decyzja (v: rozdzielnik) wywiodła "swoje" odwołanie w terminie, zaś wniosek o przywrócenie terminu złożony był jedynie z ostrożności procesowej, 3. art. 7, 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, dlaczego organ nie uznał, iż samodzielne wywiedzenie odwołania przez spółkę nie może być zakwalifikowane, jako złożenie tego środka odwoławczego w terminie, zaś powzięcie przez spółkę informacji o nierzetelnym działaniu pełnomocnika była nagłą i nieprzewidzianą przeszkodą uniemożliwiającą wykonanie czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania, nie wyjaśnieniu przeszkód leżących po stronie pełnomocnika w terminowym wniesieniu odwołania od decyzji, 4. art. 8 i art. 124 § 2 k.p.a., polegające na ich niezastosowaniu poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonego postanowienia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie w dostateczny sposób, dlaczego argumenty przedstawione we wniosku o przywrócenie terminu są niewystarczające by termin do wniesienia odwołania został przywrócony, jak i nie wyjaśnieniu przyczyn nie wniesienia odwołania terminie, 5. art. 6, w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. poprzez nie ustosunkowanie się w zaskarżonym postanowieniu do argumentów podniesionych przez spółkę w odwołaniu odnośnie wniesienia tego środka odwoławczego w terminie, tj. przed upływem 14 dni od doręczenia zaskarżonej decyzji przez organ bezpośrednio spółce, która była adresatem decyzji (jak wynika z rozdzielnika na końcu decyzji). W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: I. Skarga okazała się zasadna. II. Zgodnie z art. 90 § 1 p.p.s.a. jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej posiedzenia sądowe są jawne, a sąd orzekający rozpoznaje sprawę na rozprawie. Zgodnie natomiast z § 2 tegoż przepisu Sąd może skierować sprawę na posiedzenie jawne i wyznaczyć rozprawę także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Takim przepisem szczególnym jest art. 120 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie natomiast z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. rozpoznaniu w trybie uproszczonym podlega między innymi sprawa, której przedmiotem jest postanowienie kończące postępowanie, a do takich zalicza się postanowienie o odmówie przywrócenia terminu. Z treści tych przepisów, a w szczególności z art. 90 § 2 p.p.s.a. wynika, że decyzja o skierowaniu sprawy na rozprawę należy wyłącznie do uznania sądu. Ewentualne wnioski stron postępowania nie mają dla sądu charakteru wiążącego (postanowienie NSA z 9 września 2008 r., sygn. akt I FZ 337/08, LexPolonica nr 2419479). III. W warstwie faktograficznej sprawy nie ma sporu między stronami. Istnieje natomiast różnica co do sposobu postrzegania podstaw do przywrócenia terminu. Zgodnie z art. 58 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Organ administracji publicznej jest, zatem obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. W sprawie, okolicznością sporną jest ustalenie czy uchybienie terminowi nastąpiło bez winy Spółki. IV. W tym zakresie należy wskazać, że uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności postępowania po upływie ustawowego terminu, zakreślonego do jej wykonania, wymaga uprawdopodobnienia przez zainteresowaną stronę (jej pełnomocnika) braku winy, co powinno polegać na przedstawieniu argumentacji wskazującej na to, że mimo dołożenia wszelkich możliwych w danych warunkach starań, nie mogła przezwyciężyć przeszkody, uniemożliwiającej jej dokonanie czynności postępowania w terminie ustawowym (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 lipca 2019 r., III SA/Po 262/19, LEX nr 2706416). Dlatego za uchybienie organu Sąd uznaje niedoniesienie się do twierdzeń skarżącej, zawartych w odwołaniu, że jej środek odwoławczy jest wnoszony w terminie, tj. przed upływem 14 dni od doręczenia zaskarżonej decyzji przez organ bezpośrednio Stronie, która była adresatem decyzji (jak wynika z rozdzielnika na końcu decyzji). Podkreślenia wymaga, że oceniając brak winy, organ administracji publicznej powinien przyjąć "obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy" (M. Jędrzejewska (w:) Komentarz do k.p.c., 1999, s. 322). Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie terminu nie byłoby dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (J. Krajewski (w:) Komentarz do k.p.c., 1999, s. 274). W doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi "tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku" (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 136). W konsekwencji pojęcie "braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej" (tamże, s. 136). Jeżeli nawet przeszkoda nie do przezwyciężenia obiektywnie nie istniała, ale strona miała podstawę do sądzenia, że taka przeszkoda istnieje, należy uznać, że niedopełnienie czynności procesowej było niezawinione" (tamże, s. 136-137)." W orzecznictwie sądowym wymienia się różne przypadki uchybienia terminowi, które nie spełniają warunku "braku winy", jak np. nieznajomość prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. sygn. III SA 101/96, treść tego orzeczeń i kolejnych jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej w skrócie CBOSA). W doktrynie wskazuje się, że strona powinna uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. Przeszkoda ta musi istnieć przez cały czas biegu terminu przepisanego dla dokonania danej czynności (Postępowanie cywilne, 2000, s. 277). Ocena, czy zachodzą przesłanki zastosowania art. 58 k.p.a., musi odbywać się z odwołaniem do okoliczności konkretnego przypadku (Andrzej Wróbel, komentarz aktualizowany do Kodeksu Cywilnego, LEX/el 2019). NSA w postanowieniu z dnia 22 maja 2019 r., sygn. akt II GZ 81/19, CBOSA, wskazał, że w doktrynie i orzecznictwie panuje zgodność, że kryterium "uprawdopodobnienia braku winy" polega na dopełnieniu przez stronę obowiązku dołożenia szczególnej staranności. Obiektywnym miernikiem należytej staranności jest taka staranność, jakiej można oczekiwać od każdego należycie dbającego o swoje interesy. Pojęcie braku winy postrzegane jest jako obejmujące istnienie przeszkody nie do pokonania czyli siły wyższej (szerzej na te tematy: A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II , str. 368 - 370). Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i judykatury uchybienie terminu jest niezawinione wówczas, gdy nawet przy dołożeniu najwyższej staranności strona nie mogła w terminie dopełnić czynności procesowej. Przeszkody te zatem muszą mieć charakter zewnętrzny i obiektywny, a brak winy w uchybieniu terminu można uznać tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Strona musi więc uwiarygodnić swą staranność, jak również fakt, że przeszkoda, która spowodowała niedotrzymanie terminu była od niej niezależna. Istotne jest, że od profesjonalnego pełnomocnika wymaga się dołożenia należytej staranności, a brak winy można przyjąć tylko wtedy, gdy strona i jej pełnomocnik nie mogli usunąć przeszkody przy użyciu największego w danych okolicznościach wysiłku (postanowienia NSA z dnia 5 października 2012 r., II OZ 862/12 i z dnia 7 czerwca 2013 r., sygn. akt II FZ 70/13, CBOSA). V. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że skarżąca należycie uprawdopodobniła brak winy w niedochowaniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] października 2018 r. Sąd podziela wyrażone w skardze stanowisko, że Spółka wykazała przezorność i staranności w prowadzeniu swojej sprawy, czego przejawem jest twierdzenie, że wobec braku kontaktu - mimo wielu prób - z dotychczasowym pełnomocnikiem w sprawie, który nie odbierał telefonów, nie kontaktował się ze Spółką oraz nie można było go zastać w biurze, skarżąca złożyła wypowiedzenie pełnomocnictwa. Organ nie odniósł się do twierdzenia Spółki, że pełnomocnik zobowiązała się, iż powiadomi wszystkie organy i sądy, w których prowadzi sprawy [...], że nie jest już pełnomocnikiem. Skarżąca pozostawała w związku z tym przekonaniu, że profesjonalny adwokat wykonujący zawód zaufania publicznego zadba o interesy spółki i ta nie będzie więcej zaskakiwana jej uchybieniami. Stanowi to naruszenie art. 107 k.p.a., z uwagi na to, że uzasadnienie powinno odzwierciedlać tok rozumowania organu przyjęty w kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiach. Skarżąca wywiodła odwołanie, natomiast gdyby liczyć termin od doręczenia jej decyzji (przez awizo, gdyż jej nie odebrała i nie podała innego adresu), to należało rozważyć czy ewentualnie uchybienie terminowi, w tych warunkach, nastąpiło bez winy skarżącej, która nie może być obarczana negatywnymi skutkami zaniechań profesjonalnego pełnomocnika. Zasadne jest twierdzenie, że w art. 58 § 1 k.p.a. mowa o uprawdopodobnieniu braku winy, a obowiązek uprawdopodobnienia oznacza stworzenie w świadomości organu orzekającego w sprawie przekonania o prawdopodobieństwie danego faktu (tak WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt I SA/Go 386/18, LEX nr 2583731). Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminowi do dokonania czynności procesowej należy brać pod uwagę także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Biorąc pod uwagę wysokość kary nałożonej na Spółkę decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], tj. kwotę 21 109 585,00 zł, trudno jest przypuszczać, by wolą skarżącej nie było, aby jej interesy były należycie reprezentowane. Wysokość kary również powinna być determinantą przy interpretowaniu przez organ prawdopodobieństwa istnienia po stronie Spółki woli zaniechania składania środka zaskarżenia. Nadto – w ocenie Sądu – mocodawca nie może automatycznie ponosić winy za wszystkie zachowania umocowanego przez nią pełnomocnika, niezależnie od braku możliwości ich przewidzenia, stopnia odbiegania od profesjonalnych standardów, itp. Skoro umowa pełnomocnictwa jest umową zaufania, do działania w imieniu i na rzecz mocodawcy, to mocodawca nie ma obowiązku przewidywania innego zachowania pełnomocnika i uprzedniego zabezpieczenia się przed odmiennym niż profesjonalne zachowanie pełnomocnika. W orzecznictwie brak winy określa się według kryterium obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje sprawy. Ze względu na brak wymaganego kontaktu z pełnomocnikiem oraz niezawiniony brak wiedzy spółki o aktualnym stanie sprawy, nie sposób uznać, że skarżącej można przypisać winę, chociażby w stopniu niedbalstwa. Skarżąca działała bowiem w zaufaniu do reprezentującego ją pełnomocnika. W świetle powyższego, organ doszedł do błędnej konstatacji, że Spółka ponosi winę w niedochowaniu terminu na złożenie odwołania. Ponownie rozstrzygając sprawę, organ weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej interpretację. Dostrzeżenie błędu w tej ocenie skutkować winno uwzględnieniem złożonego wniosku o przywrócenie terminu na dokonanie czynności w tym zakresie, tj. wywiedzenie odwołania od decyzji organu I instancji. VI. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 119 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., w związku z naruszeniem art. 58 k.p.a. oraz 107 k.p.a. (braki w uzasadnieniu), uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.