IV SA/Wa 1171/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi T. Z. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - skargę oddala - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] kwietnia 2008r. - zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie -utrzymał w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2007r. działającego z upoważnienia Prezydenta W. (na podstawie porozumienia z 1 lipca 2005r. w sprawie powierzenia miastu W. prowadzenia niektórych spraw z zakresu właściwości Wojewody [...] realizowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków). Postanowieniem tym uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią handlową oraz usługową i parkingiem podziemnym wraz niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]z obrębu [...] położonych przy ul. [...] w W. T. Z. w skardze na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2008r. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wskazując jednocześnie na wadliwość postanowienia organu pierwszej instancji. Zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: K.p.a.), art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej skarżąca podniosła, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z całkowitym pominięciem decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. z [...] grudnia 2007r., mocą której budynek wraz z terenem posesji przy ul. [...] w W. został wpisany do rejestru zabytków nieruchomości województwa [...]. Zdaniem skarżącej decyzji tej nie uwzględnia opinia wydana w trakcie postępowania zażaleniowego przez Krajowy Ośrodek Badań i Dokumentacji Zabytków z [...] lutego 2008r., jak i wydane w jej następstwie zaskarżone postanowienie. Przedmiotowa opinia dotyczy jedynie wpływu planowanego obiektu na walory urbanistyczne "układu urbanistycznego ulicy [...]". Skarżąca uważa, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy powinien być uzgodniony z wojewódzkim konserwatorem zabytków także w odniesieniu do Sygn. akt IV SA/Wa 1171/08 budynku przy ul. [...], jako obiektu wpisanego do rejestru zabytków, a tego nie uczyniono. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - w odpowiedzi na skargę - wniósł 0 jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnionym do wniesienia skargi - stosownie do art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a.) - jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stanowi to konsekwencję wyodrębnienia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. jako interesu we wniesieniu skargi. Stwierdzenie jego braku u strony skarżącej powoduje oddalenie skargi (wyroki NSA: z 30.01.2007r., sygn. akt II OSK 247/06, publ. Lex nr 342607; z 10.04.2008r., sygn. akt II OSK 374/07, publ. Lex nr 468574). Nadto oznacza to, iż przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. zawiera nie tylko normy określające podmioty uprawnione do wniesienia skargi, ale także normę proceduralną skierowaną do sądu administracyjnego pierwszej instancji, nakazującą zbadanie legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z 10.04.2008r., sygn. akt II OSK 374/07, publ. Lex nr 468574). Legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. ma charakter materialny, za wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznych, których legitymacja procesowa oparta została w tym przepisie na przesłankach formalnych. Zatem legitymacja do złożenia skargi wynikająca z tego przepisu dla strony skarżącej oparta jest na kryterium interesu prawnego. Przy czym podkreślenia wymaga, iż o istnieniu legitymacji procesowej strony skarżącej w świetle tego przepisu nie decyduje fakt naruszenia jej interesu prawnego, lecz samo istnienie tego interesu (wyrok NSA z 22.02.2008r., sygn. akt II OSK 69/7, publ. Lex nr 466377). Pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 § 1 P.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 K.p.a. (wyrok NSA z 28.12.2007r., sygn. akt I OSK 1387/07, publ. Lex nr 365847). Pojęcie "interesu prawnego" nie Sygn. akt IV SA/Wa 1171/08 zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wynikać musi z przepisów prawa, przy czym są to zazwyczaj przepisy prawa materialnego, choć mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (wyrok NSA z 22.02.2008r., sygn. akt II OSK 69/7, publ. Lex nr 466377). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2004r. (sygn. akt OSK 919/04, publ. ONSAiWSA 2005/5/92 i Lex 156685) uznał, że "istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa (może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa, nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem". Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Ponadto w orzecznictwie podkreśla się również, iż interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni, realny, czyli nie przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (wyroki NSA: z 17.04.2007r., sygn. akt I OSK 755/06, publ. Lex nr 337023; z 2.02.1996r., sygn. akt IV SA 846/95, publ. OSP 1997/4/83; z 8.10.1987r., sygn. akt IV SA 498/87, publ. GAP 1988, nr 16; wyrok WSA w Warszawie z 28.10.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1321/05, publ. Lex nr 217393). Innymi słowy mieć interes znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 28.12.2007r., sygn. akt I OSK 1387/07, publ. Lex nr 365847). Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż skargę może wnieść podmiot, który wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji Sygn. akt IV SA/Wa 1171/08 publicznej przez sąd (ponieważ doręczono mu akt administracyjny), lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Istnienie tak rozumianego interesu prawnego jest warunkiem nie tylko wszczęcia postępowania lecz również materialną przesłanką uwzględnienia skargi, a zatem interes prawny podmiotu, który wszczął postępowanie sądowoadministracyjne musi istnieć w dacie rozpoznawania skargi (wyrok NSA z 15.03.2007r., sygn. akt II OSK 461/06, publ. Lex nr 339469). Aby można było mówić o interesie prawnym uprawniającym dany podmiot do wniesienia skargi, podmiot ten musi wykazać, że winien brać udział w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jako strona tych postępowań. I tak legitymację materialnoprawną w postępowaniu administracyjnym, którego dotyczy skarga, jako że było to postępowanie wypadkowe postępowania o ustalenie warunków zabudowy, ma inwestor, właściciele i użytkownicy wieczyści działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Nadto stronami mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek (uchwały NSA: z 25.09.1995r., sygn. akt VI SA 13/95, publ. ONSA 1995/4/154 i Lex nr 10650; z 4.12.1995r, sygn. akt VI SA 20/95, publ. ONSA 1996/2/54 i Lex nr 23844). Skarżąca jest właścicielką jednego z lokali znajdujących się pod nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. i członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej "S.", jako że ogół właścicieli poszczególnych lokali w tym budynku tworzy Wspólnotę Mieszkaniową na zasadach wynikających z ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz.U. z 2000r., nr 80, poz. 903, ze zm.). Nadto w chwili wnoszenia skargi była przewodniczącą zarządu (kilkuosobowego) - mającego uprawnienia ustawowe do reprezentowania wymienionej Wspólnoty Mieszkaniowej na zewnątrz, z racji tego, iż jest to tzw. duża Wspólnota (art. 20 ust. 1 i 21 ust. 1 ustawy o własności lokali). Zatem podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części wspólnej nieruchomości [w tym przypadku sąsiadującej z nieruchomością, na której ma powstać uzgadniana inwestycja] jest wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd (postanowienie NSA z 19.02.2009r., sygn. akt II OZ 157/09, niepubl., wydane w toku niniejszej sprawy, którym oddalono zażalenie P. B. na postanowienie WSA w Warszawie z 14.10.2008r. o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie IV SA/Wa 1171/08 w charakterze uczestnika postępowania). Zasadą bowiem jest, iż Sygn. akt IV SA/Wa 1171/08 członkowie wspólnoty w sprawach jej dotyczących nie występują samodzielnie. Odstępstwo od powyższej zasady wynika z ukształtowanego w tej kwestii orzecznictwa sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym wyrażony został pogląd, że w pewnych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie występować jako strona postępowania. Jeżeli członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota (wyroki NSA: z 13.12.1999r., sygn. akt IV SA 1996/97, publ. Lex 48720; z 21.07.2004r., sygn. akt IV SA 2061/02, publ. Lex 158921; z 19.10.2004r, sygn. akt IV SA 1522/03, publ. Lex 160791). Ta sama zasada znajduje zastosowanie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Oznacza to, iż członek wspólnoty powinien wskazać na konkretną okoliczność, która godzi w jego indywidualny interes oraz przepis prawa, który upoważnia go do działania (wyrok WSA z 28.04.2008r., sygn. akt IV SA/Wa 1750/07). Na przykład w sprawie zakończonej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 1999r. (sygn. akt IV SA 1996/97, publ. Lex 48720) skarżący, będący członkiem wspólnoty, "wskazał że jego interes prawny polega na zachowaniu prawa do przejazdu do garażu i interesu takiego nie można było nie uznać za interes dający mu status strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.". W wymienionym orzeczeniu indywidualny interes prawny członka wspólnoty wyrażał się w tym, że planowania inwestycja mogła zagrozić możliwości dojazdu do garażu. Z kolei w postępowaniu o pozwolenie na budowę może to być na przykład kwestia dopływu światła do lokalu. Zamierzona budowa może być bowiem tak sytuowana, że naruszać będzie przepisy o dopływie światła tylko w stosunku do jednego lokalu. W świetle treści przytoczonych przepisów prawa i wywodów - w ocenie Sądu - skarżąca nie wykazała własnego indywidualnego interesu prawnego, dającego jej materialną legitymację procesową do wniesienia skargi. W skardze podniesiono w zasadzie jeden zarzut, mianowicie nie wzięcia pod uwagę przez organ odwoławczy faktu, iż budynek przy ul. [...] został wpisany do rejestru zabytków i w tym kontekście zarzucono organowi naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a., art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, c, art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem ze skargi nie wynika żadna konkretna okoliczność, z której można byłoby wywieść, że uzgadniana inwestycja godzi w indywidualny interes skarżącej oraz przepis prawa, który upoważniałby skarżącą do działania. Źródła Sygn. akt IV SA/Wa 1171/08 takiego interesu na pewno nie mogły stanowić wymienione wyżej przepisy. Zauważenia też wymaga, iż skarżąca wniosła wprawdzie skargę osobiście, niemniej jednak w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, który również nie wykazał na czym miałby polegać własny, indywidualny interes prawny skarżącej i z jakiego przepisu prawa powszechnie obowiązującego wywodzi ów interes. Powyższe dowodzi więc, iż skarżąca - członek Wspólnoty Mieszkaniowej "S." - nie podała żadnych argumentów, które przemawiałyby, iż ma własny, indywidualny interes prawny we wniesieniu skargi na postanowienie wydane w ramach administracyjnego postępowania uzgadniającego projekt decyzji o warunkach zabudowy. Do uznania za podmiot uprawniony do wniesienia skargi, a w konsekwencji rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym sporu o zgodność z prawem zaskarżonego aktu na zasadzie art. 50 P.p.s.a. nie wystarczył fakt bycia właścicielem jednego z wyodrębnionych lokali w budynku przy ul. [...] w W., czy bycia przewodniczącą zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej "S.", bądź jej członkiem. Ponadto o tym czy ma się interes prawny nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie strony skarżącej, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. Legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę albo też organ rozstrzygający sprawę administracyjną. Również wniesienie skargi do sądu przez osobę, którą organ administracyjny potraktował jako stronę postępowania administracyjnego i doręczył akt administracyjny, nie przesądza o interesie prawnym skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., a tym samym nie zwalnia sądu z badania interesu prawnego w znaczeniu materialnym (wyrok NSA z 18.09.2007r., sygn. akt II OSK 1225/06, publ. Lex nr 360339). Sąd podziela w tej materii pogląd wyrażany w orzecznictwie i literaturze, iż w sytuacji gdy dany podmiot został uznany za stronę w postępowaniu przed organem, to nie można odrzucić skargi z tego powodu, że została wniesiona przez podmiot niebędący stroną (np. wyrok NSA z 18.09.2007r., sygn. akt II OSK 1225/06, publ. Lex 360339). Zatem wylegitymowanie się przez skarżącą istnieniem postanowienia, które jej doręczono, było wystarczającym powodem do rozpoznania, a nie odrzucenia skargi. Jednakże w toku rozpoznawania skargi zadaniem Sądu było zbadanie czy Sygn. akt IV SA/Wa 1171/08 uprawnienie do wniesienia skargi oparte jest na rzeczywiście istniejącym interesie prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa. Skarżąca nie jest także innym podmiotem, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 P.p.s.a.). Do kategorii takich "innych podmiotów" na przykład należą: wojewoda, który może wnieść skargę na podstawie art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008r., nr 115, poz. 728) i art. 114 ust. 2 ustawy z 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r., nr 69, poz. 415), Prezes Urzędu Patentowego, który może wnieść skargę na zasadzie art. 254 ustawy z 30 czerwca 2000r. Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2003r., nr 119, poz. 1117), czy funkcjonariusz Służby Więziennej, Minister Sprawiedliwości, którzy mogą wnieść skargę opierając się na art. 132a ust. 1 ustawy z 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r, nr 207, poz. 1761). Powyższymi wywodami dowiedziono, iż prawo zaskarżenia do sądu postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym przysługuje jedynie legitymowanemu podmiotowi, a zatem spór o zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd mógłby rozstrzygać tylko wówczas, gdyby skargę złożył podmiot mający legitymację skargową w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. Brak legitymacji skargowej skarżącej spowodował, iż przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia Sądu został ograniczony tylko do oceny interesu prawnego skarżącej. W zaistniałej sytuacji Sąd nie mógł przejść do kontroli zgodności z prawem postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2008r, a w jej następstwie zastosować środki prawne przewidziane ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dlatego i okoliczność podnoszona przez pełnomocnika tak skarżącej, jak i uczestnika postępowania - Wspólnoty Mieszkaniowej "S.", iż owa Wspólnota nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, z powyższej przyczyny nie mogła być badana przez Sąd. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.