IV SA/Wa 121/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego M. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. utrzymującą w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] maja 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Stan sprawy przedstawia się następująco: Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] maja 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1955 r. i utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] stycznia 1955 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...], przy ul. [...], oznaczonej jako parcele nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w [...] Iwh [...] jako własność F. P. (pkt 3 orzeczenia). Pismem z 27 maja 2013 r. M. P., reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] maja 2013 r. Przy tym wskazał, że jest on jedynym żyjącym spadkobiercą F. P. (poprzedniej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości). Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] października 2017 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] maja 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru podał, że z treści akt sprawy wynika, iż wywłaszczona nieruchomość oznaczona jako parcele nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] odpowiada obecnie działkom nr [...], [...] i [...], obręb [...], jedn. ewid. [...]. Decyzja z [...] lutego 1955 r. i orzeczenie z [...] stycznia 1955 r. zostały wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). Zatem w świetle zgodności z przepisami ww. aktu prawnego, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie rozstrzygania, organ oceniał ww. akty. W wyniku analizy dokumentacji archiwalnej sprawy i zbadaniu zaistnienia w postępowaniu wywłaszczeniowym poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 K.p.a., Minister stwierdził, że przy wydawaniu rozstrzygnięć z 1955 r. nie doszło do zaistnienia - po pierwsze wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 K.p.a., albowiem: obydwa rozstrzygnięcia zostały wydane przez organ właściwy, brak jest dowodów na okoliczność, iż orzeczenie to rozstrzygnęło sprawę uprzednio rozstrzygniętą ostatecznie inną decyzją (orzeczeniem), orzeczenie nie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną w sprawie, wykonalność kontrolowanego orzeczenia nie budzi wątpliwości, brakuje podstaw do twierdzenia, iż ww. orzeczenie w razie wykonania wywołałoby czyn zagrożony karą lub jest dotknięte wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa; - po drugie wady wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja i orzeczenie z 1955 r. nie naruszają w stopniu rażącym przepisów ww. dekrety, w szczególności art. 5 ust. 1, art. 8, art. 30 ust. 1, art. 17 ust. 1 i ust. 3, art. 18 ust. 1, art. 20, art. 21. Wobec braku stwierdzenia którejś z przesłanek nieważnościowych (art. 156 § 1 K.p.a.), nie było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji i orzeczenia kontrolowanych w części wyżej wskazanej w postępowaniu nadzwyczajnym, tym samym i zasadność decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...].05.2013 r. M. P. w skardze zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniami: przepisów postępowania, a to: art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. przez skierowania decyzji z [...] października 2017 r. do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. M. P., który zmarł [...] września 2017 r. (na dowód czego załączono do skargi: akt poświadczenia dziedziczenia rep. A nr [...] z [...].11.2017 r. i informację o zarejestrowanym akcie poświadczenia dziedziczenia), art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. przez brak wszechstronnej i rzetelnej analizy zgromadzonych w sprawie dowodów, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1956 r. pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 § 3 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] maja 2013 r.; przepisów prawa materialnego, a to: art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych przez niewskazanie określonej konkretnie ceny, zatwierdzonej przez prezydium wojewódzkie rady narodowej, art. 5 i 7 ust. 3 pkt 2 dekretu, a także art. 8 ust. 1 przez brak uzyskania opinii prezydium właściwej rady narodowej, art. 3 dekretu przez stwierdzenie w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, że zostały spełnione określone w prawie przesłanki wydania tej decyzji, niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, art. 1 ww. dekretu przez utrzymanie w mocy decyzji pomimo niezbadania przesłanki niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, - art. 8 ust. 1 ww. dekretu przez uznanie prawidłowości wezwania do zawarcia umowy sprzedaży mimo, że wezwanie nie zawierało konkretnej ceny. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Minister Infrastruktury i Budownictwa – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi, tym samym podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Podniósł także, że nie można upatrywać wadliwości zaskarżonej decyzji w okoliczności, że w jej treści uznano za stronę postępowania zmarłego [...] września 2017 r. M. P. Decyzja została bowiem doręczona skutecznie pełnomocnikowi zmarłego, który nie poinformował organu o jego zgonie. Spadkobierca zmarłego dowiedział się o treści decyzji i złożył w ustawowym terminie skargę, czyli w zakreślonym dla strony, która otrzymała decyzję najpóźniej, gdyż doręczenie decyzji zmarłemu było nieskuteczne. Zatem prawo skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu nie zostało naruszone. Według organu spadkobierca wstępując do postępowania wchodzi w sytuację prawną swojego poprzednika, a tym samym wszystkie czynności dokonane przez strony i organ w toku postępowania są skuteczne względem tego spadkobiercy. Zawiadomienia skutecznie doręczone pełnomocnikowi zmarłego za jego życia, tj. w okresie trwania stosunku pełnomocnictwa są skuteczne względem następcy prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) - zwanej dalej: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] października 2017 r. została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Z przedstawionego stanu sprawy, akt postępowania sądowoadministracyjnego i akt postępowania administracyjnego wynika, że jedną ze stron postępowania administracyjnego, która pismem z 27 maja 2013 r. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy był M. P. – reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym. Strona ta zmarła [...] września 2017r. Tymczasem organ skierował do niej zaskarżoną decyzję z [...] października 2017 r. W skardze zarzucono skierowanie zaskarżonej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, wskazując na zaistnienie postawy nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. (decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie). Do skargi załączono akt poświadczenia dziedziczenia rep. A nr [...] z [...] listopada 2017 r., z którego wynika, że M. P. zmarł [...] września 2017 r. w [...], a spadek nabyli W. P. (żona) i skarżący M. P. (syn). Powyższe dowodzi, że wydana - w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy - zaskarżona decyzja z [...] października 2017 r. skierowana została do osoby zmarłej, a więc osoby, której od [...] września 2017 r. nie można już było przypisać statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. W tym względzie zauważyć należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego wprawdzie nie zawiera normy, która by wprost regulowała kwestię skutków prawnych skierowania decyzji do osoby zmarłej. Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, że skutkiem traktowania przez organy publiczne osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa (m. in. wyrok NSA z 11.03.2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06, publ. Lex nr 505429; wyrok NSA z 21.08.2008r., sygn.. akt II OSK 952/07, publ. Lex 496188; wyrok NSA z 20.09.2002 r., sygn. akt I SA 428/01, publ. OSP 2004, nr 3, poz. 33; wyrok NSA z 27.04.1983r., sygn. akt II SA 261/83, publ. OSPiKA 1984, nr 5, poz. 108; wyroki WSA w Warszawie z: 1.06.2010r., sygn. akt I SA/Wa 1483/09, publ. Wspólnota 2010, nr 25, poz. 44, 14.05.2009r., sygn. akt I SA/Wa 264/09, publ. Lex nr 551899, 20.07.2006r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, publ. Lex 258282; wyrok WSA w Kielcach z 28.01.2010r., sygn. akt I SA/Ke 327/09, publ. Lex 554020; wyrok WSA w Bydgoszczy z 7.05.2008r., sygn. akt II SA/Bd 192/08, publ. Lex 499767). Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie podziela. Status strony, w rozumieniu art. 28 K.p.a., przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Jak stanowi art. 30 § 1 K.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawną ma każdy człowiek od chwili urodzenia. Z chwilą śmierci zdolność prawna wygasa. W związku z powyższym niewątpliwie zmarły, jako osoba niemająca zdolności prawnej nie może być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego, a skoro tak to w stosunku do takiej osoby nie można ani wszcząć, ani prowadzić postępowania, jak również nie można skierować do niej podjętych rozstrzygnięć (np. wyrok WSA w Warszawie z 12.09.2008r., sygn. akt I SA/Wa 177/08, publ. Lex nr 519146). Prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej jest bowiem możliwe tylko i wyłącznie pomiędzy istniejącymi stronami stosunku administracyjnoprawnego (wyrok NSA z 20.09.2002 r., sygn. akt I SA 428/01, publ. OSP 2004, nr 3, poz. 33; wyrok NSA z 15.01.2008r., sygn. akt I OSK 1931/06, niepubl.). Skoro zatem w przedmiotowej sprawie doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej, a więc osoby niebędącej stroną, to należało przyjąć, że akt ten jest obarczony wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co ostatecznie skutkować musiało stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Przy tym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji bez znaczenie pozostał fakt czy organ o śmierci ww. osoby wiedział, czy też nie. Przykładowo Sąd Najwyższy w wyroku z 11 grudnia 2001r. (sygn. akt II UKN 657/00, publ. OSNP 2003/18/448) wyraził pogląd, że "nieważność postępowania zachodzi także wówczas, gdy sąd przed wydaniem wyroku nie został powiadomiony o śmierci strony (art. 379 pkt 2 KPC)". W ocenie Sąd stanowisko to niewątpliwie należy także odnieść do postępowania przed organem administracji publicznej. Wykazana więc wada postępowania administracyjnego jest tak istotna, że prowadzenie postępowania "z udziałem" osoby zmarłej i skierowanie do niej decyzji, jest uchybieniem w wyniku którego powstają skutki niemożliwie do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Wskutek przedstawionego stanowiska Sądu, prezentowanego w przypadku prowadzenia postępowania "z udziałem" osoby nieżyjącej i skierowania do niej rozstrzygnięcia, nie uwzględniono wniosku skarżącego o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wymagającej zastosowania przez Sąd art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Powyższe także dowodzi, iż Sąd nie podzielił argumentacji organu zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę. Wbrew twierdzeniu Ministra skarżący nie uczestniczył w postępowaniu administracyjnym, zatem nie mógł brać w nim czynnego udziału. W razie śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Niemniej taka sytuacja nie zaistniała w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Zatem wszystkie czynności dokonane z udziałem zmarłego w postępowaniu nieważnościowym nie mogły odnieść skutku wobec skarżącego - jako osoby, która nie wstąpiła do postępowania, tym samym nie uzyskała statusu strony. Jeżeli zaś chodzi o pełnomocnika, to stosownie do art. 96 K.p.c. "w razie śmierci strony pełnomocnictwo wygasa. Jednakże pełnomocnik procesowy działa aż do czasu zawieszenia postępowania". Wszystkie działania podjęte przez pełnomocnika po śmierci mandanta są bezprawne, z wyjątkiem czynności zmierzających do zawieszenia postępowania (wyrok SN z 11.12.2001r., sygn. akt II UKN 657/00, publ. OSNP 2003/18/448). I takie działanie pełnomocnika nie zmienia faktu, że postępowanie i zaskarżony akt są dotknięte nieważnością. W świetle powyższego trudno przychylić się do wywodu organu, który z jednej strony twierdzi, że doręczenie zaskarżonej decyzji było skuteczne, bo nastąpiło do rąk pełnomocnika, a z drugiej, że termin do wniesienia skargi przez spadkobiercę był liczony od najpóźniejszego doręczenia stronie postępowania, "gdyż doręczenie decyzji przeznaczonej dla zmarłego było nieskuteczne". Oczywiście w myśl zasady wynikającej z art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Skoro pełnomocnictwo dotychczasowego pełnomocnika M. P. wygasło z chwilą jego śmierci i w momencie doręczania zaskarżonej decyzji nie był on już stroną postępowania, to nie można mówić o skutecznym doręczeniu zaskarżonej decyzji jego pełnomocnikowi. Natomiast fakt dowiedzenia się spadkobiercy o wydanej decyzji odniósł skutek w postaci wyeliminowania jej z obrotu prawnego jako rażąco naruszającej prawo. Stwierdzenie wystąpienia przedstawionej wady zaskarżonej decyzji spowodowało, że Sąd nie oceniał zgodności z prawem zajętego przez organ merytorycznego stanowiska w sprawie i nie badał w związku z tym sprawy w kontekście wystąpienia innych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, zatem i nie oceniał zasadności pozostałych podniesionych w skardze zarzutów. Uznał, w zaistniałej sytuacji kontrolę zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez udziału następców prawnych zmarłej strony dotychczasowego postępowania, z punktu widzenia jej merytorycznej zasadności i treści skargi za przedwczesną. Minister Inwestycji i Rozwoju - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy – będzie miał na względzie powyższe wywody i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu już z udziałem następców prawnych zmarłego M. P., czyli prawidłowo ustalonego kręgu stron postępowania. Na Ministrze spocznie i obowiązek ustosunkowania się do twierdzeń skarżącego, jeżeli skorzysta on z możliwości ich powtórzenia w postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec powyższego Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. – orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego postanowiono - w punkcie 2 – na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.