IV SA/Wa 1269/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska sędzia WSA Alina Balicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 października 2018r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2018r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r. znak [...], Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako Minister, organ II instancji/odwoławczy) po rozpoznaniu zażalenia Burmistrza B., na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015r. znak: [...] o wymierzeniu Burmistrzowi B. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za 1 dzień zwłoki w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013r., uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny. W dniu [...] maja 2014r. Burmistrz B. (dalej jako Burmistrz) po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 2014r. złożonego w dniu [...] marca 2014r. w Urzędzie Miejskim w B. przez J. B., zwanego dalej "inwestorem", wydał decyzję, znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie odcinka sieci wodociągowej [...] zlokalizowanej na działce nr [...], obręb O., gmina B. – dalej jako "decyzja lokalizacyjna". Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], Wojewoda [...] (dalej jako Wojewoda/organ I instancji) wymierzył Burmistrzowi karę pieniężną w wysokości [...] złotych (słownie: jeden tysiąc) za wydanie decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem terminu określonego w art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. 2015, poz. 199) (dalej jako u.p.z.p.)]. Zdaniem organu I instancji postępowanie w przedmiotowej sprawie trwało 67 dni, począwszy od dnia 6 marca 2014r. do 13 maja 2014r. - data decyzji lokalizacyjnej. Wojewoda, od czasu trwania postępowania lokalizacyjnego, tj. od 67 dni odliczył 65 dni wynikających z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. W konsekwencji organ I instancji orzekł, iż decyzja lokalizacyjna została wydana z 2-dniową zwłoką. Jednocześnie Wojewoda wskazał, że w prowadzonym postępowaniu nie miały miejsca żadne czynności ani zdarzenia, które mogłyby zostać dodatkowo odliczone od czasu trwania postępowania (art. 51 ust. 2c u.p.z.p.). Nie należą do tych czynności – zdaniem Wojewody zawiadomienie o wszczęciu postępowania czy zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak też uczestnictwa w przeprowadzeniu dowodu. Na powyższe postanowienie, w dniu [...] grudnia 2015r. Burmistrz reprezentowany przez adwokata A. K. złożył zażalenie na postanowienie Wojewody, w którym to zażaleniu wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i wstrzymanie jego wykonania. Zdaniem Burmistrza, organ II instancji w uzasadnieniu postanowienia "tylko ogólnikowo odniósł się do stanu faktycznego zaistniałego w postępowaniu". Skarżący zaznaczył, iż w piśmie z dnia [...] września 2015r., złożonym przed organem I instancji, wyjaśnił, że przyczyny uchybienia terminowi nie były zawinione przez organ gminny oraz spowodowane były przez okoliczności niezależne od organu, tj. chorobą referenta. Postanowieniem z [...] lutego 2018r. Minister po rozpoznaniu zażalenia uchylił w całości zaskarżone postanowienie i orzekł co do istoty sprawy poprzez wymierzenie Burmistrzowi B. kary pieniężnej w wysokości [...] złotych. Rozpoznając wniesione zażalenie Minister w zaskarżonym do Sądu postanowieniu stwierdził, że organ I instancji błędnie wyliczył czas trwania postępowania związanego z wydaniem decyzji lokalizacyjnej, co skutkowało niewłaściwym wyliczeniem kary pieniężnej wymierzonej Burmistrzowi. Minister wyjaśnił, że 65-dniowy termin wskazany w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. rozpoczął bieg w dniu [...] marca 2014 r., tj. w dniu następującym po dniu, w którym do Urzędu Miejskiego w B. wpłynął wniosek inwestora z dnia [...] marca 2014r. o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej, a nie w dniu [...] marca 2014r. jak podał Wojewoda. Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że ostatni dzień 65-dniowego terminu na wydanie decyzji lokalizacyjnej przypadł na sobotę [...] maja 2014r., zatem za ostatni dzień terminu na wydanie decyzji należało przyjąć najbliższy dzień powszedni, tj. poniedziałek [...] maja 2014r., a nie sobotę. Zdaniem Ministra wyłączeniu z biegu ustawowego terminu podlegają dodatkowo 2 dni wynikające z art. 57 § 4 K.p.a., co w konsekwencji powoduje, że decyzja Burmistrza została wydana z 1-dniową zwłoką, a nie jak ustalił Wojewoda [...] - z 2-dniową zwłoką. Minister w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zauważył, że brzmienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie daje podstaw do uznaniowości, zatem wymierzenie kary organowi było obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona (art. 51 ust. 2c u.p.z.p.). Jednakże, jak wskazał Minister, podzielając tym samym stanowisko Wojewody takie sytuacje w postępowaniu lokalizacyjnym nie miały miejsca. Organ II instancji zauważył również przyznając rację skarżącemu, że Wojewoda naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. nie ustosunkowując się do wyjaśnień złożonych przez skarżącego w piśmie z dnia [...] września 2015 r., znak: [...]. Zdaniem Ministra, Wojewoda nie odniósł się bowiem do argumentu skarżącego, że przedłużenie postępowania mogło być spowodowane brakami kadrowymi, w szczególności nagłą chorobą pracownika. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył Burmistrz B.. Zaskarżonemu postanowieniu w części dotyczącej wymierzenia kary pieniężnej w wysokości [...] zł zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: - naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez niewskazanie, dlaczego podnoszonych przez skarżącego dowodom organ, odmówił wiarygodności; w odniesieniu do sprzecznych wykładni, co do terminów, których nie wlicza się do obliczenia terminu wskazanego w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. przesłanych przez [...] Urząd Wojewódzki, - naruszenia art. 51 ust. 2c u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której uchybienie terminowi, o którym mowa w art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu oraz na skutek okoliczności spowodowanych z winy strony. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Burmistrz wniósł o uchylenie zaskarżonej części postanowienia i umorzenie postępowania, ewentualne uchylenie zaskarżonej części postanowienia i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2017r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zw. dalej P.p.s.a. - Dz.U. 2018r. poz. 1302). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie o wymierzeniu Burmistrzowi B. kary pieniężnej w wysokości [...] zł za 1 dzień zwłoki w wydaniu decyzji lokalizacyjnej. Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowego postanowienia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(Dz. U. 2015, poz. 199) (dalej jako u.p.z.p.)]. Zgodnie z art. 51 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku niewydania przez właściwy organ decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę pieniężną w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki. Wymierzenie kary jest obligatoryjne. Jedynie wykazanie, że opóźnienie powstało z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu powoduje, że kara pieniężna za okres, w którym to usprawiedliwione opóźnienie powstało, nie będzie wymierzona (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 461/12). Do terminu, o którym mowa w cytowanym przepisie nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 51 ust. 2c u.p.z.p). Tak określony termin stanowi gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie, a więc bez zbędnej zwłoki. W tej sytuacji organ wyższego stopnia pozbawiony został możliwości swobodnego i uznaniowego decydowania o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ ten, po ustaleniu liczby dni przekroczenia wskazanego terminu, ma zatem obowiązek wymierzenia kary w wysokości [...] zł za każdy dzień zwłoki. Brzmienie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie daje podstaw do uznaniowości. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że organ II instancji zasadnie postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r. uchylił postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2015r. wymierzające Burmistrzowi karę pieniężną w wysokości [...] zł i orzekł o wymierzeniu kary w kwocie [...] zł. Z akt sprawy jasno wynika, że postępowanie lokalizacyjne rozpoczęło się dniu [...] marca 2014r., tj. następnego dnia po dniu wpływu wniosku inwestora do Urzędu Miasta B., a zakończyło się w dniu [...] maja 2014r., tj. w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej. Minister słusznie zauważył, że stosownie do ww. powołanego przepisu 65 – dniowy ustawowy termin nie obejmuje dnia w którym złożony został wniosek inicjujący postepowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej. Dla ustalenia początku biegu terminu na wydanie decyzji, kluczowe znaczenie ma dzień wpływu wniosku, choćby niekompletnego. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 135/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż nie można podzielić poglądu, jakoby postępowanie administracyjne nie toczyło się aż do momentu złożenia kompletnego wniosku. Jednocześnie organ II instancji zasadnie przyjął, że 65-dniowy termin na wydanie decyzji lokalizacyjnej upływał z dniem [...] maja 2014r., a nie jak wskazał w swym postanowieniu Wojewoda w dniu [...] maja 2014r. (sobota). Trzeba zaznaczyć, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011r., sygn. akt I OPS 1/11 sobota uznana została za dzień równorzędny z dniem ustawowo wolny od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a. Ponadto, zdaniem Sądu rację ma organ II instancji, który stwierdził że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą zdarzenia (czynności), które można by było odliczyć od 65-dniowego termin. Nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja skarżącego, że zwłoka w wydaniu decyzji lokalizacyjnej wynikała z braku kompletu dokumentacji niezbędnej do podjęcia czynności, a następnie wydania rozstrzygnięcia. Z dostępnych akt sprawy nie wynika, aby Burmistrz wzywał inwestora do uzupełnienia wniosku bądź innej dokumentacji, jak i brak pisma potwierdzającego uzupełnienie przez inwestora złożonego wniosku. W orzecznictwie przyjmuje się, że skoro akta sprawy nie dostarczają podstaw do stwierdzenia podejmowania przez Burmistrza określonych czynności na skutek wniosku inwestora z dnia 6 marca 2014r. to nie można organów wymierzających karę pieniężną na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. obarczać "poszukiwaniem" dowodów uwalniających stronę skarżącą od wymierzenia tej kary. Nie do zaakceptowania w ocenie Sądu jest również stanowisko Burmistrza jakoby opóźnienie w wydaniu decyzji lokalizacyjnej spowodowane było okolicznościami niezawinionymi przez organ, w szczególności ze względu na absencję pracownika spowodowaną chorobą czy też braki kadrowe. Takie tłumaczenie organu nie może stanowić żadnego usprawiedliwienia. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, który sąd w niniejszym składzie również podziela, że rzeczą organu prowadzącego postępowanie, w tej sprawie Burmistrza, jest takie zorganizowanie pracy podległego urzędu aby zapewnić nieprzerwane, efektywne funkcjonowanie, aby w razie jakichkolwiek trudności np. długotrwałych zwolnień lekarskich, braków kadrowych czy też trudności technicznych przedsięwziąć takie działania organizacyjne, które pozwolą na niezakłócone działanie organu administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2017r. sygn. akt II OSK 28/16, postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2017r. sygn. akt II OSK 495/17). Jak słusznie wywodzi się w doktrynie przesłanka "przyczyn niezależnych od organu" dotyczy bowiem obiektywnych zdarzeń zewnętrznych w stosunku do organu i niezależnych od niego. Jako przykłady takich zdarzeń w doktrynie i orzecznictwie podaje się działania sił przyrody, działania innych organów, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy czy brak akt sprawy, które zostały przekazane do sądu administracyjnego (G. Łaszczyca, C. Marzysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Wydanie 3, Warszawa 2010 r.). Niewątpliwie w kontrolowanej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które można by było zakwalifikować do niezależnych od organu. Dlatego też zarzut naruszenia art. 51 ust. 2c u.p.z.p. należy uznać za niezasadny. Na marginesie Sąd wyjaśnia, że do czynności podlegających odliczeniu na podstawie art. 51 ust. 2 u.p.z.p. nie można zaliczyć tych czynności organu administracji publicznej, które stanowią zwykły element prawem przewidzianych działań i nie wymagają od organu dokonania dodatkowych, nadzwyczajnych starań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Należy zatem uznać, że w maksymalnym terminie przewidzianym przez ustawodawcę na wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wyznaczonym na 65 dni, mieszczą się czynności, które zgodnie z K.p.a. powinien wykonać organ w każdej sprawie, w tym zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 K.p.a.), zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, uczestniczenia w przeprowadzeniu dowodu (art. 77 § 4, art. 79 § 2, art. 81 K.p.a.) czy też oczekiwanie organu na potwierdzenie otrzymania przez stronę innego pisma (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 136/08, z dnia 14 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1573/09, z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 87/08, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 77/15, oraz z dnia 16 grudnia 2014 r.( sygn. akt IV SA/Wa 2041/14). Wymienione czynności są czynnościami składającymi się na każde postępowanie administracyjne, nad których dopełnieniem czuwa organ prowadzący postępowanie. Wprawdzie w postępowaniu toczącym się w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiadomienie stron np. o wszczęciu postępowania następuje w drodze obwieszczenia, niemniej również jest to czynność związana z tokiem postępowania. Zatem okres jej przeprowadzania wlicza się do biegu 65-dniowego terminu, o którym stanowi art. 51 ust. 2 u.p.z.p. Oceniając zaskarżone postanowienie Sąd stwierdza, że Minister w sposób prawidłowy skorygował w ramach przysługujących mu uprawnień dostrzeżone uchybienia organu I instancji, m.in. braku ustosunkowania się do wyjaśnień złożonych prze skarżącego w piśmie z dnia [...] września 2015r. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia w sposób wyczerpujący odniósł się do ww. argumentów. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. a art. 126 K.p.a. należy uznać za niezasadny. Reasumując, zdaniem Sądu zaskarżone postępowanie odpowiada prawu. Sąd nie dostrzegł naruszeń, które upoważniałby go do wyeliminowania ww. rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, na podstawie przytoczonych wyżej przepisów oraz okoliczności sprawy, na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę należało oddalić.