IV SA/Wa 1329/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - oddala skargę - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] czerwca 2009r. - zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - po rozpoznaniu odwołania K. K. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z [...] kwietnia 2008 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia - wydobywanie kopalin ze złoża kruszywa naturalnego "K." w granicach działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i części działek nr [...], [...], [...] obrębu K., gm. K., powiat s., woj. [...] - umorzyło postępowanie odwoławcze z uwagi na brak interesu prawnego odwołującego się w rozumieniu art. 28 K.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, iż wyrokiem z 28 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję z [...] maja 2008 r., którą Kolegium także umorzyło postępowanie odwoławcze wskazując na brak legitymowania się przez K. K. statusem strony. W wyroku tym Sąd zobowiązał Kolegium do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. wyjaśnienia czy skarżący otrzymał dopłaty ze środków unijnych na działki nr [...], [...], [...] i w szczególności na sporną działkę nr [...], którymi włada na podstawie umowy dzierżawy z [...] października 2006 r., a następnie rozważy, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Stosując się do wytycznych Sądu, Kolegium ustaliło, iż K. K. uzyskał w latach 2006 - 2008 dopłaty z tytułu prowadzonej działalności rolniczej na działce nr [...] położonej na terenie gminy K. Jednocześnie - mając na uwadze treść art. 28 K.p.a. - organ odwoławczy wskazał, iż kwestia pobranych płatności z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie ma wpływu na interes prawny odwołującego się w niniejszej sprawie. Odwołujący się nie legitymuje się żadnym tytułem własności czy też innym prawem rzeczowym w stosunku do działki [...], jak też pozostałych działek objętych decyzją organu I instancji. Zaś umowa dzierżawy na w/w działki, z której K. K. wywodzi swój interes prawny, nie może stanowić, w ocenie Kolegium, podstawy do uznania interesu prawnego strony w myśl art. 28 K.p.a. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, iż dotychczas nie zakończyło się postępowanie przed Sądem Rejonowym w S. z powództwa Sygn. akt IV SA/Wa 1329/09 K. K. o uznanie czynności sprzedaży m. in. działki nr [...] dokonanej aktem notarialnym z [...] maja 2007 r. za bezskuteczną. Tym niemniej realizacja roszczeń cywilnych wynikających z umowy o charakterze obligacyjnym K. K. względem byłego i obecnego właściciela działki nie ma wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. To samo dotyczy płatności z ARiMR. Uzyskane lub utracone płatności stanowią w istocie pożytki z korzystania z nieruchomości w ramach umowy dzierżawy i wszelkie roszczenia względem wydzierżawiającego z tego tytułu mają charakter cywilnoprawny. K. K. w skardze podniósł, iż organ odwoławczy nie zastosował się do wyroku Sądu z 28 listopada 2008 r. uznając, iż nie jest on stroną w przedmiotowym postępowaniu. Uważa, iż takim sposobem rozpoznania sprawy został zignorowany przez "władze administracyjne". Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w odpowiedzi na skargę - wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2009 r. Na rozprawie 14 grudnia 2009 r. skarżący oświadczył, iż "nie ma nic przeciwko inwestycji objętej decyzją środowiskową, natomiast jego pretensje wynikają z rozwiązania umowy dzierżawy, przeniesienia własności nieruchomości poza jego zgodą i wiedzą. Kwestionuje rozwiązanie umowy dzierżawy i sposób doręczenia zawiadomienia o jej rozwiązaniu. Skarżący uznaje w związku z tym, że w dalszym ciągu jest dzierżawcą terenu objętego inwestycją". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W konsekwencji oznacza to, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z [...] Sygn. akt IV SA/Wa 1329/09 czerwca 2009r. o umorzeniu postępowania odwoławczego nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wyjaśnienia i podkreślania wymaga okoliczność, iż w niniejszym postępowaniu Sąd badał jedynie legalność zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2009 r. (aktu administracyjnego) i nie był uprawniony do kontrolowania skuteczności rozwiązania umowy dzierżawy, którą objęto m. in. działkę nr [...] czy też umowy przeniesienia własności m. in. działki nr [...] (mających charakter stosunków zobowiązaniowych z zakresu prawa cywilnego). Uprawnienia w tym względzie przysługują jedynie sądom powszechnym, a nie sądom administracyjnym, które sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej regulowaną przez przepisy powołanych wyżej ustaw. Do właściwości tych sądów należą wyłącznie sprawy sądowoadministracyjne. Tymczasem roszczenia, których źródłem są ww umowy cywilnoprawne zaliczają się do kategorii spraw cywilnych należących do właściwości sądów powszechnych. W rozpoznawanej sprawie spór sprowadzał się do tego, czy skarżący - jako podmiot wnoszący odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. z [...] kwietnia 2008 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację opisanego w stanie sprawy przedsięwzięcia - posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Zważyć należy, iż stosownie do treści art. 127 § 1 K.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Zaś o charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym podjąć czynności mające na celu ustalenie m. in. czy odwołanie jest dopuszczalne. Jeżeli organ, w wyniku rozpoznania odwołania stwierdzi, że dana osoba nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego to wydaje wówczas orzeczenie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Jednakże aby możliwym było orzeczenie o wskazanej treści, organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a jego wynik powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.). Zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z przepisu tego wynika, iż elementem kwalifikującym dany podmiot jako stronę w postępowaniu administracyjnym jest interes prawny lub obowiązek. Oznacza to, że nie wystarczy wnieść podania we Sygn. akt IV SA/Wa 1329/09 własnej sprawie, aby uruchomić postępowanie administracyjne, lub być przekonanym o swoim statusie strony i żądać udziału w postępowaniu już prowadzonym, aby stać się stroną postępowania. Pojęcie "interesu prawnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2004r. (sygn. akt OSK 919/04, publ. ONSAiWSA 2005/5/92 i Lex 156685) uznał, że "istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa (może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa, nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem". Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy (wyrok NSA z 14 kwietnia 2000r., sygn. akt III SA 1876/99). W orzecznictwie podkreśla się również, iż interes prawny powinien być indywidualny, konkretny, bezpośredni, realny, nie hipotetyczny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniały zastosowanie normy prawa materialnego (wyroki NSA: z 17.04.2007r., sygn. akt I OSK 755/06, publ. Lex nr 337023; z 2.02.1996r., sygn. akt IV SA 846/95, publ. OSP 1997/4/83; z 8.10.1987r., sygn. akt IV SA 498/87, publ. GAP 1988, nr 16; wyrok WSA w Warszawie z 28.10.2005r., sygn. akt IV SA/Wa 1321/05, publ. Lex nr 217393). Innymi słowy mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 28.12.2007r., sygn. akt I OSK 1387/07, publ. Lex nr 365847). Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany Sygn. akt IV SA/Wa 1329/09 podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Jak zauważono w przedstawionym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 listopada 2008r. (sygn. akt IV SA/Wa 1240/08) uchylił wcześniejszą decyzję Kolegium z [...] maja 2008r., mocą której również umorzono postępowanie odwoławcze zainicjowane środkiem zaskarżenia skarżącego z powodu nieuznania skarżącego za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Sąd z racji tego, że sprawa miała być ponownie rozpatrzona przez organ w wyniku uwzględnienia skargi, sformułował dla organu wskazania co do dalszego postępowania. I tak wskazał, iż "organ rozpoznając ponownie sprawę wyjaśni, czy skarżący otrzymał dopłatę ze środków unijnych na działki objęte umową dzierżawy, w tym na sporną działkę (nr [...]), a następnie rozważy, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w tymże postępowaniu". Organ odwoławczy, trzymając się ściśle powyższych wytycznych Sądu, ustalił iż skarżący w latach 2006 - 2008 otrzymał dopłaty do gruntów rolnych na działkę nr [...] i zważył, iż "kwestia podstaw prawnych pobranych przez K. K. płatności uzyskanych z Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie wniosków złożonych w latach 2006 - 2008 nie miała wpływu na jego interes prawny" w przedmiotowym postępowaniu środowiskowym. W konsekwencji zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie odwoławcze. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie Kolegium umarzające postępowanie odwoławcze z odwołania K. K. wobec uznania, iż skarżący nie posiada interesu prawnego jest prawidłowe, co bezspornie znajduje swoje uzasadnienie w zabranym (uzupełnionym) materiale dowodowym sprawy. Organ przedstawionym działaniem - wbrew twierdzeniom skarżącego - uczynił zadość wskazanym wyżej przepisom prawa procesowego, do czego zobowiązał go Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2008 r., w tym i wytycznym Sądu zawartym w tym orzeczeniu. Ponadto uzasadniając zajęte stanowisko organ odwoławczy oparł się na poglądzie Sądu zaprezentowanym również w powyższym wyroku, iż przymiot strony w sprawach, w których wydawane są decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach "mają podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, na której ma być realizowana dana inwestycja, wywodzący się z własności lub z władania na podstawie innych praw rzeczowych, jak również podmioty, których Sygn. akt IV SA/Wa 1329/09 nieruchomość będąca ich własnością lub pozostająca w ich władaniu na podstawie innych praw rzeczowych, znajduje się w zasięgu oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego" (sygn. akt IV SA/Wa 1240/08). Idąc dalej podkreślić należy, iż skarżący nie kwestionuje ustaleń organów odnośnie braku przysługiwania mu prawa własności w stosunku do jakiejkolwiek nieruchomości na terenie gminy K., obręb K., gdzie zaplanowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji. Natomiast upatruje swojego interesu prawnego do występowania w przedmiotowym postępowaniu w tym, iż - jak twierdzi - jest dzierżawcą działki nr [...]. Z takim twierdzeniem nie sposób się zgodzić. Dzierżawca nieruchomości posiada bowiem jedynie prawa zależne od podmiotu będącego jej właścicielem, wynikające ze stosunku zobowiązaniowego, nie zaś prawnorzeczowego. Respektowania swych praw, i to tylko wyłącznie o charakterze cywilnym - wynikających z umowy dzierżawy - może się zatem domagać jedynie od właściciela nieruchomości, nie zaś od organów administracji publicznej (por. wyrok WSA Warszawie z 20.07.2006r., sygn. akt VII SA/Wa 321/06, publ. Lex nr 243723). Nie budzi przy tym wątpliwości, iż umowa dzierżawy nieruchomości jest stosunkiem o charakterze obligacyjnym, który nie daje podstaw do poszukiwania w niej normy prawa materialnego upoważniającej do występowania dzierżawcy w obrocie publicznym (por. wyrok NSA z 24.11.2004r., sygn. akt OSK 906/04, publ. Lex nr 164671). Umowa taka nie wiąże się również z prawem do gruntu, gdyż zgodnie z art. 693 kodeksu cywilnego daje dzierżawcy jedynie prawo do używania rzeczy i pobierania z niej pożytków. Zatem w tym przypadku interes prawny nie ma swojego źródła w normie prawa materialnego, jak to ma miejsce w przypadku właściciela czy użytkownika wieczystego, jako że ich prawo do nieruchomości jest prawem rzeczowym i znajduje swoje źródło w konkretnej normie materialnego prawa cywilnego. Natomiast prawo skarżącego do części terenu objętego inwestycją wynika z umowy dzierżawy, czyli tylko i wyłącznie ze stosunku zobowiązaniowego, znajdującego swoje źródło w umowie cywilnoprawnej, zatem jego interesu - jak w przypadku właściciela i użytkownika wieczystego - nie da się wywieść z konkretnej normy prawa materialnego. Mając na uwadze, iż z umowy dzierżawy nie wynika interes prawny, o jakim mowa w art. 28 K.p.a., przy jednoczesnym bezspornym braku u skarżącego prawnorzeczowego tytułu do działki nr [...], stwierdzić trzeba, że trafnie organ odwoławczy nie uznał K. K. za stronę prowadzonego Sygn. akt IV SA/Wa 1329/09 postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W konsekwencji, zaskarżonym rozstrzygnięciem - w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. - prawidłowo orzeczono o umorzeniu postępowania odwoławczego. Pomimo bowiem, iż przepis ten nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, to w orzecznictwie oraz doktrynie zgodnie podkreśla się, iż wobec stwierdzenia, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. organ odwoławczy zobligowany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. (por. wyrok NSA z 2.12.2008r., sygn. akt II GSK 489/08, pub. LEX nr 489237; wyrok WSA w Gdańsku z21.01.2009r., sygn. akt II SA/Gd 747/08, publ. LEX nr 485352). Podkreślenia również wymaga, iż skarżący na rozprawie sam oświadczył, iż w istocie nie kwestionuje decyzji z [...] kwietnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a jedynie rozwiązanie umowy dzierżawy i przeniesienie własności działki nr [...]. Biorąc to oświadczenie pod uwagę, wyjaśnić należy, iż kwestie te nie mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym przez organy administracji publicznej, ani też w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez sąd administracyjny. Jak już podniesiono na wstępie roszczenia wynikające z umowy dzierżawy oraz kwestionowanej skuteczności umowy przenoszącej własność spornej działki [...] mogą być podnoszone jedynie przed sądem powszechnym. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zatem skarga na podstawie art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu.