IV SA/Wa 17/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi K. W. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - W dniu [...] października 2014 r. Rada Gminy L. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. Pismem z dnia 21 października 2014r. K. W., reprezentowana przez pełnomocnika adwokata [...], wezwała Radę Gminy L. na podstawie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie (Dz.U. 2013, poz.594) do usunięcia naruszenia prawa. W związku z negatywną odpowiedzią Rady Gminy, doręczoną pełnomocnikowi Skarżącej w dniu 20 listopada 2014 r. Skarżąca, poprzez pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Pełnomocnik Skarżącej podniósł, iż Jej prawny został naruszony w/w uchwałą z uwagi na fakt, iż w/w uchwała reguluje m.in. planowane przeznaczenie i sposób wykorzystywania nieruchomości będących własnością mocodawczyni, obejmujących m.in. działki [...], [...] oraz [...] położonych w miejscowości G. w gminie L., w szczególności w zakresie zapisów studium wskazanych w p. [...] odnoszących się do planowanego przebiegu dwutorowej linii elektroenergetycznej [...] na terenie gminy L. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie przepisów prawa: 1. § 4 i § 5 Rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy /Dz.U.2004.118.1233/ poprzez brak w projekcie studium aktualnego i zgodnego z rzeczywistym stanem prawnym rysunku przedstawiającego w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U.2012.647 j.t./; 2. art. 47 p. 1) w zw z art. 51.2 i art. 52.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez załączenie i oparcie postanowień studium na materiałach wyjściowych w postaci Prognozy oddziaływania na środowisko dla gminy L., powiat [...], woj. [...], które uznać należy za nieaktualne, niepełne i wewnętrznie sprzeczne ze względu na fakt, iż jej treść opisowa pozostaje w sprzeczności z zawartymi w w/w materiałach mapami, które przedstawiają zupełnie inny przebieg trasy planowanej linii elektroenergetycznej [...] niż wynika to z tekstu prognozy, a ponadto w/w prognoza nie zawiera wszystkich postanowień wymaganych w w/w ustawie, w tym m.in. wpływu zmiany przebiegu trasy linii elektroenergetycznej na występowanie chronionych gatunków ptaków., w tym kraski, nie wskazuje obszarów występowania chronionych gatunków ptaków na obszarze objętym prognozą a także nie przedstawia wpływu na środowisko konieczności wycięcia znacznej powierzchni lasów pod planowaną nową trasę linii elektroenergetycznej; 3. zasady wskazane w art. 10. 1. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszone poprzez nieuwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu, stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej; 4. zasadę zaufania do organów samorządowych oraz zasadę pewności prawa. W związku z w/w naruszeniami prawa wniosła o stwierdzenie nieważności w/w uchwały w całości oraz o zasadzenie na Jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca, działając poprzez swojego pełnomocnika, wystąpiła z pismem uzupełniającym skargę z dnia 10 grudnia 2014 roku, w którym ponownie wskazała na rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 roku, którym Wojewoda stwierdził nieważność powyższej uchwały, z wyłączeniem ustaleń dotyczących linii elektroenergetycznej [...] relacji [...] , wskazując w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, iż ww uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. Skarżąca przyłączyła się do całej argumentacji tam zawartej, jednocześnie uważając, iż powołane przez Wojewodę naruszenia winny skutkować stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Ostatecznie Skarżąca podtrzymała wniesioną skargę w całości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych cyt. ustawy i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi Sąd jest obowiązany do sprawdzenie czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, co dawałoby mu legitymację do wniesienia skargi. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie jej podejmowania interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451 nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (porównaj: wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699). Podsumowując stwierdzić należy, iż przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kpa. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona. W niniejszej sprawie Skarżąca powinna zatem wykazać, że zaskarżoną uchwałą Rady Gminy L. został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie, przy czym naruszenie to musi mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964). W tym miejscu wskazać należy, że legitymacja do wniesienia skargi na uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje, zgodnie z powyższym, nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Należy wskazać, za orzeczeniem NSA z dnia 26 sierpnia 2011roku w sprawie II OSK 1027/11, iż uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jakkolwiek mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g., jednak jak podkreśla się w orzecznictwie, prawdopodobieństwo uwzględnienia takiej skargi jest niewielkie. Wynika to z faktu, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy. Zatem jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej (wyrok NSA z 3 sierpnia 2007 r., II OSK 614/07). Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) postanowieniami studium, może mieć miejsce jedynie w sytuacji, kiedy przy uchwalaniu studium zostałyby naruszone zasady sporządzania studium, istotnie tryb sporządzania lub właściwość organów w tym zakresie (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia studium dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, bowiem mówiąc najprościej studium nie jest źródłem prawa (wyroki NSA z: 23 czerwca 2010 r., II OSK 1025/09; 22 listopada 2010 r., II OSK 1203/10). Tymczasem w skardze, jakby zapomniano o tym, że uchwała w przedmiocie studium w zasadniczy sposób różni się od uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Charakter wiążący ustaleń studium przy sporządzaniu planu miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.) jest dyrektywą dla organów gminy, a nie przesłanką do kwestionowania ustaleń studium. Brak zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium może stanowić podstawę zaskarżenia planu, a nie zarzut przeciw studium kiedy jeszcze plan miejscowy nie został uchwalony. Skoro ustaleniami studium realnie i bezpośrednio nie można naruszyć prawa w tym prawa własności, co zostało podniesione w skardze odnośnie ustaleń przebiegu linii energetycznych, to bezzasadne są również zarzuty w tym zakresie. O nadużyciu władztwa planistycznego przez organy gminy w przypadku studium można jedynie mówić w kontekście art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W tej sprawie zostało wydane rozstrzygnięcie nadzorcze przez Wojewodę [...], który działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz na podstawie art. 12 ust.1 ustawy u.p.z.p., stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały, z wyłączeniem ustaleń dotyczących ww linii energetycznych [...], na skutek naruszenia zasad sporządzania studium i trybu sporządzania studium, co skutkowało, zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, koniecznością orzeczenia jej niezgodności z prawem. Stąd też, Sąd podejmując powyższy wywód odniósł się do obowiązującej części uchwały dotyczącej wskazanych ustaleń ww linii energetycznych [...]. I w tym zakresie nie dopatrzył się wykazania przez Skarżącą naruszenia Jej interesu prawnego. W związku z powyższym należy stwierdzić, że wymogi formalne skargi nie zostały spełnione, a skarga nie podlegała merytorycznemu rozpoznaniu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.